Het basisconcept van Zaakgericht Werken

Deze pagina is een concept. Reacties via nora@ictu.nl of tekstvoorstellen in de wiki zijn welkom.

Inleiding

Binnen de overheid is het concept Zaakgericht werken in eerste instantie uitgewerkt voor gebruik binnen een organisatie en dan vooral in combinatie met dienstverlening aan burgers en bedrijven. Wat houdt dit al bestaande concept in? Daarover gaat deze pagina. Het is een introductie van Zaakgericht werken als concept. Daarmee is de pagina primair bedoeld voor wie op hoofdlijnen wil weten wat Zaakgericht werken inhoudt of dat al min of meer weet, maar het nog eens allemaal bij elkaar op een rij wil zien. Daarnaast zal de inhoud van deze pagina een basis zijn voor het uitwerken van:

• andere toepassingen van zaakgericht werken (anders dan bij op burgers en bedrijven gerichte dienstverleningsprocessen);
• zaakgericht werken in ketens.

Wat is het?

Zaakgericht werken is een procesgeoriënteerde manier van werken. Dit in tegenstelling tot een documentgeoriëntieerde manier van werken waarvan in overheidsorganisaties vaak sprake was voor de invoering van Zaakgericht werken. Over het algemeen wordt er van uitgegaan dat Zaakgericht werken samen gaat met digitaal werken en digitale bij de zaak horende informatie.
Naast de procesoriëntatie is zaakgericht werken altijd gericht op het realiseren en leveren van een resultaat. Dat resultaat wordt geleverd aan een klant of in termen van dienstoriëntatie een dienstafnemer. Dat kan een burger of bedrijf zijn, maar ook een andere overheidsorgansatie (extern) of een interne dienstafnemer zoals een medewerker of een afdeling.
Zaakgericht werken gaat over het proces en het organiseren van de bijbehorende informatie, en niet of hooguit indirect over inhoud en inhoudelijke keuzes binnen het proces.

Definitie van het begrip zaak

Voor het begrip zaak hanteren de meeste organisaties de volgende definitie:

'een zaak is een samenhangende hoeveelheid werk met een gedefinieerde aanleiding en een gedefinieerd resultaat waarvan kwaliteit en doorlooptijd bewaakt moeten worden'.

Het werk bestaat uit activiteiten. Er wordt dus een proces uitgevoerd en dat proces heeft een begin, gemarkeerd door de aanleiding, en een einde, dat gemarkeerd wordt door het resultaat. Bij de uitvoering van dat proces wordt gewerkt met informatie. Dat is informatie die bij de zaak hoort. Bij Zaakgericht werken wordt die informatie gebundeld in een zaakdossier.

Zaakgericht werken en dienstoriëntatie

Binnen de dienstoriëntatie van NORA komt het resultaat van een zaak overeen met het leveren van een dienst. De aanleiding van een zaak is dan over het algemeen de vraag om een dienst te leveren. Die vraag komt dan van de afnemer van de dienst en wordt gesteld aan de verlener van de dienst. Een zaak loopt daarom van 'klant tot klant' in de betekenis van 'dienstafnemer tot dienstafnemer'.

Er zijn wel uitzonderingen op het voorgaande. Bij pro-actieve dienstverlening kan de aanleiding ook intern bij de leverancier onstaan. Bij de overheid zou je dan kunnen zeggen dat de aanleiding ambtshalve ontstaat, meestal aan de hand van een constatering. Die constatering kan betrekking hebben op een levensgebeurtenis bij bijvoorbeeld een burger, volgen uit de combinatie van aanwezige informatie en bedrijfsregels, zoals een termijn die is geëindigd, of juist begint, of volgen uit een planning met bijvoorbeeld periodieke controles bij toezicht en handhaving.

De dienstverlener is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de genoemde 'samenhangende hoeveelheid werk' en levert/verleent de dienst. Bij het uitvoeren van een 'samenhangende hoeveelheid werk' kan die dienstverlener ook werk uitbesteden. De te leveren dienst wordt dan samengesteld uit diensten die worden geleverd door andere dienstverleners, of - in termen van zaakgericht - uit de resultaten van door andere dienstverlener uitgevoerde zaken, zelfs van buiten de overheid. Zaakgericht werken past daarom heel goed bij wat de kern van NORA is: de dienstoriëntatie, ook wel serviceoriëntatie genoemd.

Wat is verder essentieel bij Zaakgericht werken?

• Een belangrijke doelstelling bij Zaakgericht werken is het informeren van de klant over de voortgang en status van de behandeling van een zaak. Als de burger een aanvraag heeft ingediend, bijvoorbeeld voor het verkrijgen van een vergunning, dan wil hij kunnen volgen wat de overheid daarmee doet (bijvoorbeeld: is de aanvraag al in behandeling genomen?). Om dat te kunnen, dus het informeren van de klant over de voortgang en status, wordt over het proces - bij dienstverlening is dat het behandelproces van een aanvraag - een frame gelegd. Dat is een indeling van de procesgang met mijlpalen. Met die mijlpalen wordt de procesgang verdeeld in processtappen met daaraan gekoppelde statussen. Elke mijlpaal markeert een statusovergang. Een mogelijke status is 'Aanvraag ontvangen' of het al genoemde 'Aanvraag in behandeling genomen'. Zodra een nieuwe status wordt bereikt wordt deze met de datum waarop deze wordt bereikt, geregistreerd. Door op die manier statusinformatie vast te leggen, ontstaat voortgangsinformatie. Die wordt vervolgens ontsloten naar de klant oftewel de dienstafnemer, zodat deze de behandeling kan volgen en geïnformeerd blijft. De meest aangewezen centrale bouwsteen voor het ontsluiten van deze zaakinformatie is het onderdeel Mijn Zaken van de landelijke voorziening Mijn.overheid.nl. Ook wordt de voortgangsinformatie ontsloten voor intern gebruik, onder andere om de voortgang te bewaken en het proces aan te sturen. Dat helpt om op tijd aan de klant - binnen de daarvoor gesteld termijnen - te leveren en ook dat verbetert de dienstverlening. De essentie is in ieder geval dat de voortgang van het proces wordt geregistreerd en ontsloten en zo transparant wordt gemaakt.

  Hoewel het registreren en bewaken van de voortgang essentieel is bij zaakgericht werken, betekent dat niet dat als iets direct wordt afgehandeld, door bijvoorbeeld het klantcontactcentrum, zaakgericht werken dan niet mogelijk is. Zit er in zo'n situatie geen tot nauwelijks tijd tussen het ontvangen van de aanleiding en het leveren van het resultaat van de zaak, dan betekent het slechts dat alle statusovergangen, zo die er al zijn, direct worden genomen. Bewaking vindt overigens ook dan nog plaats, want mocht de ontvangen aanlediing blijven liggen en het gevraagde resultaat dus niet worden geleverd, dan wordt in ieder geval de laatste statusovergang niet gehaald, en dat wordt dan door een bewakingsmechanisme in de programmatuur gesignaleerd. In ieder geval zijn er in de praktijk organisaties die ook het afhandelen van bijvoorbeeld telefonische vragen aan het klantcontactcentrum als zaak registreren, met onder andere als voordeel dat dat managementinformatie oplevert en inzicht kan geven in de vragen waar burgers mee zitten.

• Het proces waarop de zaak betrekking heeft loopt in principe van klant tot klant, of algemener en meer in lijn met dienstoriëntatie geformuleerd, van dienstafnemer (die om een dienst vraagt) tot diezelfde dienstafnemer (die de gevraagde dienst geleverd krijgt, of soms expliciet niet). Bij reguliere dienstverleningsprocessen van de overheid - waarbij Zaakgericht werken het meest wordt toegepast - is een burger of bedrijf de dienstafnemer en is de dienstafnemer dus een externe klant. Maar dat hoeft niet. Want Zaakgericht werken kan ook bij andere processen worden toegepast, zoals bijvoorbeeld beleidsprocessen (met bijvoorbeeld het bestuur als afnemer) en ondersteunende processen zoals het reserveren van een vergaderzaal (met een interne afdeling of medewerker als aanvrager en afnemer).
• Alle bij een zaak horende informatie wordt gebundeld in een zaakdossier. Dat gebeurt zodra bij een zaak horende informatie beschikbaar komt (zodat bijvoorbeeld ook concepten altijd terug te vinden zijn). De resulterende inhoud is vervolgens beschikbaar voor in ieder geval alle bij een zaak betrokken medewerkers, tot en met de medewerker van het KlantContactCentrum die vragen over de zaak kan krijgen. Deels wordt de inhoud ook ontsloten naar de klant (minimaal de al genoemde statusinformatie). Verder loopt ook het archiveren van de zaak via het zaakdossier.
• Overeenkomstige zaken worden op een uniforme en gestandaardiseerde manier behandeld. Daarvoor worden zaaktypen onderscheiden. Op dat niveau wordt de behandeling van alle zaken die tot een bepaald zaaktype behoren, gestandaardiseerd. Het resultaat daarvan wordt per zaaktype vastgelegd in inrichtingsparameters (waar in het proces welke statusovergangen, welke documenten moeten dan minimaal beschikbaar zijn, wat wordt gearchiveerd, en met welke bewaartermijn, welke resultaatypen van het behandelproces zijn mogelijk etc.). Met die parameters wordt per zaaktype de procesomgeving en bijbehorende informatieovoorziening ingericht voor het gestandaardiseerde uitvoeren van de behandeling van alle zaken die tot dat zaaktype behoren. Tegelijkertijd hebben diezelfde parameters de betekenis van afspraken over de genoemde inrichting. Verder is het gebruikelijk om de inrichtingsparameters van alle zaaktypen vast te leggen in een zaaktypencatalogus (ZTC). Als zo'n ZTC ook beschikbaar is als een met digitale parameters gevulde database, dan kan het uitvoeringsproces van daar uit geautomatiseerd worden aangestuurd.
• Het behandelen van zaken volgens gestandaardiseerde zaaktypen levert niet alleen duidelijkheid op en bijvoorbeeld winst met betrekking tot effectiviteit en efficiëntie, maar is ook een goede manier om de kwaliteit van proces en resultaat te definiëren en vast te leggen en aldus te borgen.

Resumerend karakteriseren we zaakgericht werken als volgt:

1. procesgeoriënteerd;
2. digitaal;
3. hoeveelheid werk met een begin en een einde;
4. van klant tot klant of van dienstafnemer tot dienstafnemer;
5. proces indelen zodat dat gaat bestaan uit een serie processtappen met aan het eind van elke processtap een statusovergang; die statusovergangen vormen het frame dat voor zaakgericht werken over het proces wordt gelegd;
6. statusinformatie registreren en gebruiken voor het raadplegen door klant/afnemer en medewerker en voor het bewaken/bijsturen van de voortgang;
7. bundelen van alle bij een zaak horende informatie in een zaakdossier;
8. ontsluiten inhoud zaakdossier naar betrokken medewerkers en deels (minimaal de statusinformatie) naar de klant;
9. overeenkomstige zaken uitvoeren volgens gestandaardiseerde zaaktypen en aldus ook de kwaliteit borgen en bewaken;
10. inrichtingsparameters zaaktypen opnemen in een zaaktypencatalogus.

Het genoemde frame met statusovergangen is meestal 'grover' dan het (bestaande of herontworpen) proces waar het overheen wordt gelegd. Op de statusovergangen wordt vervolgens gestuurd. Zaakgericht werken maakt het proces dus niet complexer, maar op het niveau waarop wordt gestuurd juist overzichtelijker. De details van het proces tussen de statusovergangen zijn voor zaakgericht werken in eerste instantie zelfs niet van belang. De onderstaande twee figuren maken dat duidelijk.

Een mogelijk 'frame'.

Bij het inzoomen op elke processtap tussen twee statusovergangen zullen details zichtbaar worden. Maar die veranderen niets aan aan de wijze waarop wordt gestuurd en zijn daarvoor dus niet van belang.

Een grover 'frame'.

Zo kan het ook. Zaakgericht werken als concept maakt het proces qua sturing en bewaking dus niet gedetailleerder, maar eerder eenvoudiger en overzichtelijker. Tegelijkertijd is het geen vervanging van workflow of Business Process management (BPM). Dat niveau kan met alle details die daarbij horen ook gewoon (blijven) bestaan, naast zaakgericht werken.

De twee kanten van een zaak

Het is hiervoor al genoemd: een zaak heeft twee kanten: een proceskant en een informatiekundige kant. Gevisualiseerd levert dat voor zaakgericht werken bij dienstverleningsprocessen onderstaand model op.

De twee kanten van een zaak.

Bij de behandeling van een zaak wordt een proces uitgevoerd. Daarbij wordt bij de zaak horende informatie gebundeld in een zaakdossier en wordt de informatie in dat dossier vervolgens ook weer gebruikt bij de uitvoering van het proces.

De ArchiMate-variant van het voorgaande model.

Zie voor een uitgebreider ArchiMate-model de pagina Zaakgericht werken en ArchiMate (concept).

Statussen

De statusovergangen van een zaak of zaaktype vormen het frame dat voor zaakgericht werken over het proces wordt gelegd. Vaak zal het 'zetten' van de eerste status (status bereikt en minimaal de datum waarop dat gebeurt) min of meer samenvallen met het moment waarop de zaak wordt geregistreerd en dus in administratieve zin start. Eerder is per definitie niet mogelijk. Daarom zal bij dienstverleningsprocessen de status 'aanvraag ontvangen' vaak de eerste status zijn. Er is geen landelijke standaard voor de soort en het aantal statussen per zaaktype. Bestuurslagen en sectoren zijn daar dus vrij in en dat geldt ook voor organisaties tenzij dat op bestuurslaag- of sectoraal niveau wel is gestandaardiseerd.

Een voorbeeld van een simpele en vlot te implementeren reeks statusovergangen is: 'aanvraag ontvangen', 'aanvraag toegewezen aan afdeling', 'aanvraag in behandeling genomen' en 'aanvraag afgehandeld' en dat voor alle dienstverleningsprocessen van een organisatie. Maar differentiëren en per zaaktype meer of andere statussen onderscheiden kan dus ook.

Resultaattypen

Elke zaak heeft een inhoudelijk (eind)resultaat. In een aantal gevallen valt dit resultaat samen met een besluit. Het komt echter ook voor dat zaken worden afgehandeld, zonder dat er een besluit wordt genomen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij aangiften, meldingen, maar ook bij het intrekken van een aanvraag. De verschillende resultaten zijn per soort proces in een standaardlijstje op te nemen (bijvoorbeeld bij een vergunningaanvraag: 'aanvraag ingetrokken', 'vergunning verleend' en 'vergunning geweigerd'). We spreken dan over 'resultaattypen'.

Het eindresultaat van een zaak is met name van belang voor het archiveren van de zaak. Het resultaattype bepaalt mede hoe lang het bijbehorende gearchiveerde zaak dossier moet worden bewaard (blijvend bewaren of vernietigen na een bij de combinatie zaaktype - resultaattype horende bewaartermijn).

Zaakgericht werken en de inrichting van het proces

Omdat bij Zaakgericht werken een uit statussen bestaand frame over het proces wordt gelegd, staat de essentie van Zaakgericht werken grotendeels los van de inrichting van het proces. De enige eisen die gesteld worden zijn dat het proces een begin en een einde kent en dat het proces kan worden ingedeeld naar processtappen met een statusovergang als markering tussen de ene en de volgende processtap.

Het ontstaan, vullen en gebruiken van een zaakdossier

Als de aanleiding voor een mogelijke zaak bekend is, en als voldaan wordt aan de voorwaarden om een zaak te starten, dan kan daarvoor een zaak worden aangemaakt oftewel geregistreerd. Daarbij krijgt elke zaak een ID, het zaaknummer. Dat zaaknummer wordt vervolgens als kenmerk oftewel een metagegeven toegevoegd aan alle bij de zaak horende informatie. Dat is al voldoende voor het laten ontstaan van een virtueel zaakdossier. Want dat is de bundeling op basis van het zaaknummer van alle bij de zaak horende informatie. In de digitale wereld kan die informatie, zeker in eerste instantie, verdeeld zijn over meerdere systemen, zoals een organisatiebreed DMS, een organisatiebreed zaaksysteem en een sectorspecifiek systeem met bijvoorbeeld milieuinformatie. Vandaar de term virtueel zaakdossier.

Als een zaakbehandelproces eenmaal loopt, dan wordt alle nieuwe bij de zaak horende informatie direct na ontvangst of creatie toegevoegd aan het zaakdossier. Tegelijkertijd wordt voor de uitvoering van het proces ook informatie uit het zaakdossier gebruikt.

Het zaakdossier en archivering

Het eerste dat bij dienstverleningsprocessen aan een nieuw zaakdossier wordt toegevoegd is de ontvangen aanvraag, die de aanleiding was voor het starten van de zaak. Daar hoort direct het aandachtspunt archivering bij. Want een ontvangen aanvraag is het resultaat van een transactie tussen een burger of bedrijf en de overheid. Door het indienen van een aanvraag bij de overheid en het ontvangen van die aanvraag door de overheid ontstaan over en weer rechten en plichten. Een aanvraag is dus meestal een formeel document. Het heeft een juridische betekenis. Daarom moet de transactie gedocumenteerd worden en dat gebeurt door de aanvraag te archiveren. Daartoe wordt, uitgaande van een digitale aanvraag, de content van de aanvraag zoals ontvangen, gefixeerd, om deze vervolgens als archiefstuk en dus ongewijzigd te bewaren. Daarom wordt een aanvraag niet alleen direct toegevoegd aan het zaakdossier, maar bij voorkeur al direct in gearchiveerde vorm, zodat de organisatie de aanvraag wel kan lezen, maar de inhoud niet meer (per ongeluk) kan veranderen.
Bij voorkeur is het voorgaande ook de algemene lijn: informatie niet pas archiveren bij het afsluiten van de zaak, maar direct wanneer duidelijk is dat het met de content op enig moment voor archivering in aanmerking komt. Dat voorkomt dat het aan het eind van het behandelproces bijvoorbeeld onduidelijk is welke versie van alle ooit ontstane concepten van een besluit op enig moment ter visie is gelegd, want die versie moet in ieder geval worden gearchiveerd evenals het definitieve besluit.
Wordt de zaak afgesloten, dan wordt ook het dossier als geheel gearchiveerd (zorgen dat het dossier alleen nog maar gearchiveerde content bevat, dan de content als verzameling fixeren, dus erna geen nieuwe content toevoegen en zorgen dat ook of met name op dossierniveau de juiste metagegevens zijn toegevoegd).

Metagegevens

Zonder context is informatie niet goed vindbaar en vervolgens interpreteerbaar. Daarom wordt alle voor kortere of langere tijd te bewaren informatie, gearchiveerd of (nog) niet gearchiveerd, voorzien van metagegevens. Bij een zaak en een zaakdossier wordt er niet zelden voor gekozen om die metagegevens vooral op zaak- en dus dossierniveau op te slaan. Wel moet de bij de zaak horende informatie op documentniveau dan minimaal zijn voorzien het zaaknummer als metagegeven (en uiteraard is dat zaaknummer ook als metagegeven aanwezig op zaak- en daarmee zaakdossierniveau).

Inrichtingsparameters

Zoals al benoemd wordt de uitvoering van een bij een zaaktype horende zaak bepaald door de inrichtingsparameters die het zaaktype beschrijven. Voorbeelden van dergelijke parameters bij dienstverleningsprocessen zijn: de dienst of het product waartoe de zaak moet leiden, de maximale doorlooptijd, de processtappen en bijbehorende statussen, de te onderscheiden betrokkenen en hun rollen, het object waarop de aanvraag en de zaak betrekking heeft, de documenten die beschikbaar moeten zijn of komen, de vast te leggen gestructureerde gegevens, wat daarvan bij welke processtap gearchiveerd moet worden en welke bewaartermijnen daar bij horen. Door dergelijke parameters vast te leggen in een ZTC ontstaat een krachtig instrument voor:

• het beheren van de inrichtingsparameters en daarmee van de in de organisatie gemaakte afspraken daarover;
• het inrichten van de omgeving voor zaakgericht werken;
• het vervolgens aansturen van de uitvoering.

Bij zaakgericht werken in ketens, waarover later en elders meer, kan een ZTC dus ook het instrument zijn om de afspraken tussen de ketenpartners vast te leggen.

Implementatie

Wat betreft de al bestaande processen kan men Zaakgericht werken combineren met het verbeteren en herontwerpen van die processen. Maar omdat Zaakgericht werken grotendeels los staat van de inrichting van de processen, is dat geen harde voorwaarde.

Over het algemeen zal de invoering van Zaakgericht werken gericht zijn op het verbeteren van de uitvoering het proces, de bijbehorende informatievoorziening en de resulterende dienstverlening. Ook leidt Zaakgericht werken tot standaardisatie. Als er tijd en ruimte is om dan niet alleen een 'frame' over het bestaande proces heen te leggen, maar ook het bestaande proces door herontwerp te verbeteren, dan is dat een mooie combinatie. Maar soms is dat niet nodig en is de met Zaakgericht werken te realiseren verbetering voldoende, en soms ontbreekt ook de tijd voor het herzien en herontwerpen van alle processen. De keuze in deze is een implementatiekeuze.

Met name bij het invoeren van Zaakgericht werken voor een groot aantal producten en processen (bijvoorbeeld enkele honderden bij een gemeente) wordt niet zelden eerst gekozen voor een eenvoudige implementatie. Simpelweg om de doorlooptijd van het project acceptabel te houden. Men maakt dan de praktische keuze om in eerste instantie geen verdergaande ambities te hebben.

Contact

Reacties in de vorm van vragen, aanvullingen, andere verbetersuggesties of zelfs eigen materiaal kunnen naar Adrie Spruit: adrie.spruit@ictu.nl, die redacteur is van deze pagina.

Alle belanghebbenden van overheidsdienstverlening in de ruimste zin van het woord.

Een samenhangende hoeveelheid werk met een welgedefinieerde aanleiding en een welgedefinieerd eindresultaat, waarvan kwaliteit, voortgang en doorlooptijd inzichtelijk zijn en bewaakt worden.

Nederlandse Overheid Referentie Architectuur.

De persoon of organisatie die een dienst in ontvangst neemt. Dit kan een burger, een (medewerker van een) bedrijf of instelling dan wel een collega binnen de eigen of een andere organisatie zijn.

De persoon of organisatie die voorziet in het leveren van een afgebakende prestatie (dienst) aan haar omgeving (de afnemers).

Gegevens die context, inhoud, structuur en vorm van informatie en het beheer ervan door de tijd heen beschrijven.