NORIM - Wendbaar Wetgeven

Deze pagina is in opbouw. Kom later terug om het resultaat te zien of neem contact op met nora@ictu.nl als je mee wilt werken aan de eerste concepten.

Achtergrond

In 2004 is met het opstellen van wetten op de individuele basisregistraties voor het eerst ervaring en inzicht opgedaan met de nauwe relatie tussen wetgeving en ICT. Immers, in wetten worden begrippen gedefinieerd (objecten, subjecten) waarover in de uitvoer gegevens geregistreerd en opgeslagen worden. Ook worden in wetten en regelingen bepalingen opgenomen over toepassing van de wet; uitvoeringsregels, business rules. Ook deze worden weer vertaald naar systemen, zodat er resultaat gegevens geproduceerd kunnen worden over de effecten van wet- en regelgeving. Dit inzicht is vanuit Nederlandse overheid meegnomen naar en overgenomen in de Europese Referentie Architectuur in de Core Vocabularies en de toevoeging van de Juridische laag. De ervaring met de wetten op de basisregistraties leerde dat het voor wetgevingsjuristen nog niet gebruikelijk is, rekening te houden en te redeneren naar de impact van hun wetteksten en bepalingen naar de ICT. Om het wetgevings proces in dat opzicht te optimaliseren, is in de afgelopen jaren een aantal initiatieven gestart zoals het LEGIS traject (Ministerie van Justitie), Wetgeving in Verbinding (in samenwerking met oa Kadaster, KOOP en het Linked Data initiatief), het ECLI traject door Marc van Opijnen (europeese metadata standaard voor jurisprudentie) en de Blauwe Kamer (Belastingdienst,ook bekend als NORIM: Nederlandse Overheid Referentie Informatie Model; aanzet tot stroomlijnen en wendbaar maken van wetgevingsbegrippen en de toepassing daarvan). Anders dan de naam NORIM wellicht doet vermoeden, betreft het hier vooral het stroomlijnen van wetsjuridische begrippen tot één vocabulair en een poging om de wetten soepeler aan te laten sluiten en te laten gebruiken in de uitvoer en door geautomatiseerde systemen / diensten (bedrijfsregels, executables, business rules). Een van de wetgevingsjuristen, Mariette Lokin heeft in het najaar van 2018 een proefschrift afgerond over het Wetgevingstraject; ‘Wendbaar wetgeven. De wetgever als systeembeheerder’ (publicatie najaar 2018) en de relatie met ICT en de mogelijkheden deze beide werelden beter op elkaar aan te laten sluiten. Voor de architectuur is de kern van haar scriptie best weer te geven in haar model in Hoofdstuk 5 (figuur 5.1 pagina 213): vanuit wetgeving te ondersteunen functies voor wendbare wetsuitvoering

Vijflaagsmodel en Wendbare wetsuitvoering

In dit hoofdstuk benoemt Mariëtte zes functies, die te plotten zijn op het NORA Vijflaagsmodel:

• Redigeren betreft het zodanig ondersteunen van het schrijven van wetgeving dat in elke fase van het proces een geconsolideerde versie van de uiteindelijke regeling beschikbaar is en door metadatering de betekenis van formuleringen en begrippen duidelijk is en impliciete relaties expliciet gemaakt worden.
• Analyseren en annoteren betreft het toevoegen van metadata over betekenis en relaties voor zover dat bij het redigeren nog niet is gebeurd.
• Specificeren betreft het omzetten van de wettelijke regels naar technische specificaties voor diensten en processen in de uitvoering (executeerbare regels).
• Simuleren en valideren betreft het uitvoeren van simulaties met de opgestelde specificaties, zodat eventuele inconsistenties en onvolkomenheden teruggegeven kunnen worden aan de wetgever (in het kader van uitvoeringstoetsen of (idealiter) als onderdeel van multidisciplinaire samenwerking tussen beleid, wetgeving en uitvoering).
• Relateren betreft het koppelen van (juridische) bronnen aan de geconsolideerde en gepubliceerde regels. Deze bronnen kunnen toelichtend zijn op de regels (parlementaire geschiedenis, literatuur), maar ook de toepassing van de regels illustreren (jurisprudentie).
• Publiceren betreft het bekendmaken van de regels in geconsolideerde vorm.

Idealiter worden deze functies ondersteund door verschillende softwareapplicaties die op dezelfde of op elkaar afgestemdestandaarden zijn gebaseerd, zodat de export van de ene applicatie kan dienen als import voor de andere.

Laag 1: Grondslagenlaag

Deze laag vormt de kern van het wetjuridisch proces: het voor wetgevingsjuristen feitelijk de organisatie laag. De wetsjuridische producten van vormen de kaders voor de uitvoering daarvan en dus ook voor de uitvoering ondersteunende ICT. Deze laag bevat alle wet- en regelgeving die van toepassing kan zijn op onze vraagstukken en projecten.

Er is een publiek toegankelijk en uitputtend overzicht van de Nederlandse nationale wet- en regelgeving (W&R). De Grondslagenlaag is binnen de NORA-wiki te vinden in Beleidskaders. Het is echter niet eenvoudig om snel inzicht te krijgen welke W&R relevant is voor de maatschappelijke vraagstukken en dat is juist waar Wenbaar Wetgeven voorstellen voor doet:W&R is namelijk niet op basis van een holistische, vooraf bedachte en logische benadering opgezet. Door de omvang, complexiteit en verwevenheid, is geen mens in staat een goed overzicht te hebben. Toch kunnen we in die W&R wel aanknopingspunten vinden die relevant zijn voor algemene vraagstukken of meer specifieke aspecten daarvan. Zo is er W&R voor de algemene kaders waarbinnen de dienstverlening plaatsvindt en met de rechten en plichten van inwoners: de grondwet, privacy-wetgeving enz. Daarnaast is er W&R gericht op specifieke dienstverlening, de taken van overheidsorganisaties daarbij en de producten en diensten (P&D) die ze in dat kader leveren. Denk bijvoorbeeld aan P&D gerelateerd aan wonen, onderwijs, werken en zorg. Gezien vanuit het principe “Burger centraal” is het goed om ons te richten op de P&D die de overheid aan die burger levert. Klevant Groen juridisch advies heeft in opdracht van BZK in kaart gebracht vanuit welke Wet of Regelgeving een product of dienst voortkomt.

In de Awb staat nog in het bijzonder het voortbrengingsproces van de dienstverlening (aanvraag t/m besluit). Dit kan gezien worden als norm bij het vormgeven van de processen van overheidsorganisaties. NB. Met behulp van ICT zijn wel al diverse geautomatiseerde wetgevingssystemen ontwikkeld die verbanden tussen W&R inzichtelijk kunnen maken die een mens zelf niet zou kunnen ontdekken. Mogelijk dat daarmee in de toekomst nog beter de van toepassing zijnde W&R voor een specifiek vraagstuk kan worden geïnventariseerd. Voorbeelden hiervan zullen binnenkort worden gepubliceerd.

Hier valt zeker nog winst te behalen oa voor machine learning, waardoor stappen in het wetgevingsproces zoals redigeren en analyseren en annoteren, minder arbeidsintensief wordt. Met behulp en inzet van menselijke kennis (juristen, architecten) kan machines de juiste logritmes geleerd worden, waardoor op termijn de machine zelf, sneller em met minder kans op fouten (wet-)tekst analyse kunnen uitvoeren. Dat geldt voor zowel het vormen van een wetsjuridisch begrippenkader als voor het geautomatiseerd identificeren van bedrijfsregels.

Laag 2: Organisatorische laag

Deze laag bevat alle producten en diensten van de overheid en de processen en organisaties die hierbij betrokken zijn. Hieronder valt ook de manier waarop binnen de eigen organisatie producten en diensten geproduceerd worden, zoals bijvoorbeeld Zaakgericht Werken.

Analyseren en annoteren is vooralsnog mensenwerk: het is ook vooral de vakinhoudelijke kennis die een check mogelijk en nodig maakt op de resultaten van wetgevingsjuristen als ook op termijn om de resultaten van machine learning te toetsen en corrigeren en aanpassen waar nodig. Er is een publiek toegankelijk en uitputtend overzicht van de Nederlandse overheidsorganisaties. Naast deze overheidsorganisaties voeren echter ook diverse private organisaties publieke taken uit. Doorgaans is dat in materiewetten geregeld. Daarbij wordt een indeling aangehouden naar domeinen en sectoren. Een uitputtend overzicht van de producten en diensten van al deze organisaties is niet beschikbaar: elke organisatie beheert zelf de producten en diensten die zij levert. Je kunt wel in al deze producten en diensten zoeken via een gemeenschappelijke zoekmachine. Deze zoekmachine bevat een virtuele catalogus voor de Nederlandse Overheid. Dat is mogelijk doordat alle deelnemende organisaties hun productcatalogus op hun website publiceren conform de standaard van Samenwerkende Catalogi. Het gaat dan voornamelijk over de producten van decentrale overheden (gemeenten, provincies, waterschappen). Informatie over de producten van andere overheden worden gepubliceerd via de ministeries van Algemene Zaken en Economische Zaken. Vanuit elk product of dienst kunnen we nagaan in welke mate die burger daarover tevreden is (meer gemak; dat wordt jaarlijks gemeten via een onderzoek) en welke inspanning de overheid daartoe moet leveren en tegen welke kosten (kleinere en meer efficiënte overheid).

Er zijn ook grensoverschrijdende producten en diensten. Aangezien daar allerlei extra zaken bij komen kijken, zoals internationaal recht, taalverschillen en (internationale) standaarden, behoeft dat extra aandacht vanuit de architectuur. Meer informatie hierover in het thema Architectuur internationaal.

Laag 3: Informatielaag

Het specificeren en (wet-) definities en regels vind vooral in deze laag plaats: hier vertaald een architect de juridische begrippen en regels naar gegevens definities en business rules Een belangrijke basis voor samenwerking, is het delen van taal en begrippen (woorden), zodat we elkaar kunnen begrijpen en voor het uitwisselen en (her)gebruiken van elkanders informatie. Er is (nog) geen uitputtend overzicht beschikbaar van de informatie en gegevens die voor de informatiehuishouding van de overheid relevant zijn. Doorgaans wordt voor elk systeem, organisatie of domein, een afzonderlijk gegevenswoordenboek en/of gegevensmodel gehanteerd. NORA werkt daarom aan het zogenaamde Nationaal Semantisch Vlak (NSV), dat inzicht geeft in de reeds bekende gegevenswoordenboeken, thesauri, gegevens- en informatiemodellen binnen Nederland en bij wie meer informatie daarover te verkrijgen is. Ook een wetsjuridisch vocabulair hoort in het NSV

Laag 4: Applicatielaag

De stap van valideren en simuleren van wetsjuridische producten (begrippen en regels) vind vooral op de applicatie laag plaats. Denk bijvoorbeeld aan de terugmeld voorziening om bij gerede twijfel aan de juistheid van een (authentiek) gegeven, dit bij de bronhouder aan te kunnen geven. Ook kan op basis van de gegevensdefinities er bv in testomgevingen met de (nieuwe) definities gesimuleerd en uitgevonden worden of definities en de bronnen waar het gegeven in opgeslagen zijn, consistent zijn en of er valide data terugkomen die bruikbaar zijn voor bv resultaat- of effect metingen. Ook het Relateren vindt op het applicatie niveau plaats. Het betreft het koppelen en relateren van begrippen, definities, regels en voorbeelden aan gegevens-, tekstuele (toelichtingen) en voorbeeld (jurisprudentie) bronnen Binnen deze laag vallen ook de te relateren registers, bronnen en softwarematige functies. De 12 Basisregistraties en 144 Sectorregistraties zijn in de NORA-wiki terug te vinden. Er is ook een overzicht van datasets die in het kader van Open Data beschikbaar worden gesteld op data.overheid.nl. Van de softwarematige functies is geen uitputtend overzicht beschikbaar voor de publieke sector. Wel geeft de NORA-wiki overzichten van generieke Bouwstenen en Voorzieningen, die voor hergebruik beschikbaar zijn gesteld. Ook zijn er initiatieven om het hergebruik van software te bevorderen, zoals voor gemeentelijke dienstverlening www.softwarecatalogus.nl/.

Laag 5: Netwerklaag

Binnen deze laag vallen de netwerken, middle ware, knooppunten en infrastructuur die nodig is om systemen te hosten en gegevens tussen die systemen uit te wisselen. We willen architecten ondersteunen met het vinden van antwoorden op vragen als: Kan de informatieuitwisseling via het openbare internet? Of moet het via (semi-)besloten netwerken of zelfs via een netwerk dat in eigen beheer is? En welke standaarden zijn dan van toepassing? Netwerken die hiertoe kunnen worden gebruikt, zijn onder meer:

1. Diginetwerk is een afsprakenstelsel voor het koppelen van besloten netwerken van de overheid. Het wordt gezien als het besloten netwerk van de overheid. Diginetwerk maakt het uitwisselen van gegevens met een hoge mate van beveiliging mogelijk tussen overheden. Diginetwerk bestaat uit een aantal aan elkaar gekoppelde, specifieke, besloten overheidsnetwerken. Diginetwerk zal in 2016 in het teken staan van bestendigen van de governance, het eenduidig beleggen van rollen, taken en verantwoordelijkheden voor deze voorziening. Het definiëren van een visie en beleidskader over de gewenste ontwikkelrichting van Diginetwerk en het verkrijgen van een trusted netwerk voor uitwisselen overheidsgegevens. De vraag naar meer netwerkcapaciteit van de overheid leidt tot forse investeringen in sneller, nieuwer en vooral uitgebreider netwerk. Een verkenning hiertoe is nodig om de juiste besluiten te kunnen nemen. Net als dat we het waterbeheer ondergebracht hebben bij de overheid moeten we ook het digitale netwerk onderbrengen bij de overheid. In 2016 wordt onderzocht wat de invloed van het internet der dingen op Diginetwerk is en hoe eventuele koppeling met niet-fysieke, besloten netwerken op een veilige wijze tot stand gebracht kan worden.
2. RINIS (Routerings Instituut (inter)Nationale InformatieStromen), is een knooppunt voor het elektronisch uitwisselen van gegevens in het publieke domein. Ook over de landsgrenzen heen.
3. Internet Standaarden die van toepassing zijn bij het berichtenverkeer over het Internet, zijn onder meer IPv6 en IPv4.

Aansluiting op het Europese netwerk Gegevensuitwisseling met Europese lidstaten en bedrijven is een belangrijk aandachtspunt. Met name ook een integrale benadering voor de overheid als geheel. De Regieraad Interconnectiviteit ziet toe op beleidsontwikkeling op dit vlak waarbij ook het sTESTA netwerk en relevantie Europese initiatieven worden betrokken. Hierbij hoort ook meer samenhang realiseren richting europa als 1 overheid.

Betekenisvolle gegevens.

Betekenisvolle gegevens.

Een beschrijving van een complex geheel, en van de principes die van toepassing zijn op de ontwikkeling van het geheel en zijn onderdelen.

Nederlandse Overheid Referentie Architectuur.

Het totaal aan regels en voorzieningen gericht op de informatiestromen en –opslag of archivering ter ondersteuning van de primaire processen.

Er is sprake van gerede twijfel bij een afnemer over de juistheid van een gegeven als voldaan wordt aan de volgende criteria: er is een sterk vermoeden dat een (authentiek) gegeven onjuist is, dat vermoeden is gebaseerd op kennis en kunde van de eigen processen en doelgroep van de afnemer (een combinatie van kennis, kunde en gezond verstand) en de afnemer kent de definitie van dit (authentiek) gegeven.

NORA is gebaseerd op bestaand overheidsbeleid (Nationaal en Europees) en op de instrumenten die in het kader van dat beleid zijn ontwikkeld, zoals wetten, regelgeving, Kamerstukken en bestuursakkoorden.

een voorziening of organisatie die het afnemers makkelijk maakt aan te sluiten op beschikbare gegevensbronnen, waaronder de basisregistraties.