Wat is Digitale duurzaamheid?

Deze pagina is een concept. Reacties via nora@ictu.nl of tekstvoorstellen in de wiki zijn welkom.

Wat is Digitale duurzaamheid?

Het compacte antwoord is:

Digitale duurzaamheid is het aandachtsgebied dat zich richt op het in de tijd gezien toegankelijk en bruikbaar houden van digitale overheidsinformatie.

Dit antwoord roept nog wel vragen op, zoals 'Wat verstaan we onder overheidsinformatie?' en 'Wat is de positie van het thema Digitale duurzaamheid binnen het grotere geheel van overheidsinformatievoorziening?' En ook: wat betekent in dit verband de term Informatiebeheer en wat zijn informatiebeheerregimes?

Deze pagina geeft antwoorden op deze vragen en doet dat door het beschrijven en afbakenen van het aandachtsgebied dat gevormd wordt door de combinatie Overheidsinformatie, Informatiebeheer en Digitale duurzaamheid. Ook vragen zoals wat dossiervorming is en wat archivering is komen daarbij aan de orde. De pagina eindigt met een opsomming van de tien belangrijkste aspecten van overheidsinformatie, informatiebeheer en digitale duurzaamheid.
Bij dit alles geldt dat we ons beperken tot de digitale variant van de overheidsinformatievoorziening en dat in combinatie met werkprocessen die invulling geven aan taken van de overheid.

Wat verstaan we onder overheidsinformatie?

Onder overheidsinformatie verstaan we alle informatie die wordt gebruikt of beschikbaar komt in werkprocessen die overheidsorganisaties in het kader van hun taakstelling uitvoeren. Men spreekt in dit verband ook wel van 'werkprocesgebonden informatie'.

De overheid bewaart veel overheidsinformatie voor kortere of langere tijd of blijvend. Zij doet dit om deze informatie te (her-)gebruiken in werkprocessen, om het eigen handelen te kunnen reconstrueren in het kader van verantwoording en bewijsvoering, om met openbaarmaking van overheidsinformatie invulling te geven aan informatiebehoeften vanuit de maatschappij en om raadpleging om cultuurhistorische redenen mogelijk te maken.

Wat is het probleem en de uitdaging bij Digitale duurzaamheid?

De overgang bij de overheid van werken met papier naar digitaal werken is al geruime tijd geleden begonnen. Die overgang is echter nog niet afgerond. Pas de laatste jaren begint breed het besef door te dringen dat digitale informatie nogal vluchtig is en makkelijk verloren, door een verkeerde druk op een knop maar ook door het veranderen van de ICT zonder welke de overheid haar eigen informatie niet meer kan lezen.

Inmiddels is de uitdaging duidelijk in beeld: hoe kunnen overheidsorganisaties eenmaal opgeslagen overheidsinformatie zo bewaren en beheren dat deze informatie in de tijd gezien beschikbaar, toegankelijk, leesbaar en bruikbaar blijft? Dit terwijl de apparatuur, de programmatuur, de bestandsformaten en de opslagmedia die de overheid gebruikt bij het opslaan en lezen van die informatie, in de loop van de tijd veranderen of zelfs verdwijnen.
Daar staat Digitale duurzaamheid dus voor, elders ook wel aangeduid met formuleringen zoals 'Duurzame digitale toegankelijkheid' en 'Duurzaam toegankelijke overheidsinformatie'.

Waarop heeft Digitale duurzaamheid betrekking?

Op alle digitale overheidsinformatie.
Digitale duurzaamheid gaat het niet alleen over traditionele documenten zoals brieven, besluiten en rapporten (in het vakgebied ook wel ongestructureerde informatie genoemd, het gaat ook over gegevens in databases (ongestructureerde gegevens, gegevensobjecten). En het gaat ook over allerlei nieuwe vormen van informatie, technisch vaak nogal complex van samenstelling, zoals webpagina's en digitale ruimtelijke plannen, en zelfs informatie die binnen de nieuwe 'social media' zoals Twitter ontstaat.

Ook wat betreft het tijdsaspect gaat Digitale duurzaamheid over alle overheidsinformatie, dus ook informatie die slechts kort wordt bewaard. Wel is de bijbehorende problematiek het duidelijkst aanwezig bij langdurig en blijvend te bewaren informatie. De reden daarvoor is, zoals al genoemd, het na verloop van tijd veranderen van de ICT waarmee digitale informatie is opgeslagen en waarmee het ook moet worden gelezen. Omdat met name veel gearchiveerde informatie (in de betekenis van 'te bewaren als bewijs' lang of blijvend wordt bewaard, is Digitale duurzaamheid juist daarbij een belangrijk aandachtspunt. Dat geldt voor zowel archiefvorming (hoe zodanig opslaan dat het zo lang mogelijk digitaal toegankelijk blijft?) als archiefbeheer (hoe het vervolgens zo te bewaren en te beheren dat het ook na veranderingen van de ICT nog toegankelijk is?).

Wat verstaan we onder Informatiebeheer?

De term Informatiebeheer zoals hier aan de orde staat voor het opslaan, het bewaren en beheren, het ontsluiten of (actief) leveren en het waar nodig vernietigen van informatie. Daarbij is het beheren gericht op het in stand, beschikbaar, toegankelijk, leesbaar en bruikbaar houden van informatie. Het vernietigen heeft betrekking op niet blijvend te bewaren informatie. Onder het beheer vallen ook handelingen waarbij de zorg voor gearchiveerde informatie over gaat naar een andere verantwoordelijke partij. Daarvan bestaan meerdere varianten die met termen als 'overbrengen', 'overdragen' en 'vervreemden' zijn vastgelegd in archiefwet- en regelgeving.

Ontsluiting, voor gebruik en raadpleging, hoort ook bij het aandachtsgebied en is essentieel omdat zonder gebruik en raadpleging bewaren geen zin heeft. Wel kunnen voor ontsluiting, gebruik en raadpleging beperkingen gelden. Want niet alle overheidsinformatie is op elk moment openbaar oftewel voor iedereen beschikbaar. Toegang voor het publiek en de bijbehorende beperkingen worden geregeld in de Wet openbaarheid bestuur (Wob) en de Archiefwet met daarnaast een groter wordende rol voor actieve openbaarmaking in het kader van het landelijke beleid voor een meer open overheid.

Het doel van het bewaren van overheidsinformatie werd kort al benoemd. Hier zetten we het nog wat scherper neer:

1. het (her-)gebruik van informatie in werkprocessen. Dit kan de vorm hebben van het 'teruggeven' van informatie aan het werkproces waaruit de informatie afkomstig is. Vaak zal dat het geval zijn bij informatie in een zaakdossier van een nog lopende zaak;
2. het reconstrueren van het handelen van overheidsorganisaties ten behoeve van onder andere verantwoording en bewijsvoering (vooral met gebruikmaking van gearchiveerde informatie);
3. het invulling geven aan informatiebehoeften vanuit de maatschappij, onder andere door informatie op verzoek of actief openbaar te maken;
4. het raadplegen van informatie om cultuurhistorische redenen (ook gericht op vooral gearchiveerde informatie).

Informatiebeheer en het werkproces

Informatiebeheer zoals hier bedoeld gaat niet over inhoud in de betekenis van het verwerken en bewerken van informatie zoals dat in werkprocessen gebeurt. Het gaat over het in oorspronkelijke (authentieke) staat bewaren, beheren en ontsluiten van wat daar is ontstaan en beschikbaar gekomen. Het gaat dus ook niet over het actueel houden van informatie zoals dat gebeurt bij een database met adresgegevens. Daarom zou de term 'niet-inhoudelijk informatiebeheer' nog zuiverder zijn. Tegelijkertijd is die term niet gebruikelijk en herkenbaar. Daarom werken we kortweg met de term Informatiebeheer, wetende dat dat in dit verband exclusief het inhoudelijk bewerken van informatie is.

Twee aandachtsgebieden

Het vorenstaande maakt, kijkend naar de algehele informatievoorziening van de overheid, twee aandachtsgebieden zichtbaar:

1. het op inhoud gerichte lezen, verwerken en bewerken van informatie in werkprocessen;
2. het niet op inhoud gerichte informatiebeheer in de vorm van informatie opslaan en deze met de originele inhoud (dus ongewijzigd) bewaren om deze informatie vervolgens beschikbaar, toegankelijk, leesbaar en bruikbaar te houden (het beheren) en deze voor gebruik en raadpleging te ontsluiten en te leveren. Dit laatste zowel naar werkprocessen als naar (individuele) burgers en de maatschappij (het publiek).

Onderstaand model visualiseert een en ander.

Positionering Informatiebeheer

Het aandachtsgebied Informatiebeheer bevindt zich in hoofdzaak binnen de dikke blauwe stippellijn. Digitale duurzaamheid als aspect of thema heeft daarop betrekking.

Het op de juiste manier opslaan van overheidsinformatie gebeurt vanuit het werkproces. Bij een goede invulling van digitaal werken is het ook een integraal onderdeel van dat werkproces.

Klik hier voor een verdere toelichting bij de plaat Positionering Informatiebeheer.

Het thema Digitale duurzaamheid is direct verbonden met het nu afgebakende aandachtsgebied Informatiebeheer. Daarmee kan ook Digitale duurzaamheid scherper worden gedefinieerd en wel als het streven om te bewaren digitale overheidsinformatie binnen het aandachtsgebied Informatiebeheer zodanig op te slaan, te beheren en te ontsluiten dat deze informatie in de tijd gezien toegankelijk blijft, oftewel beschikbaar, leesbaar en bruikbaar.

Dossiervorming, archivering en preservering

Informatiebeheer is een breed terrein. Om te beginnen vallen dossiervorming en archivering eronder. Dat is inclusief hetgeen ook wel wordt aangeduid met de term Documentaire Informatievoorziening oftewel DIV. Maar kijkend naar hoe Informatiebeheer in de vorige paragraaf is benoemd, is het breder. Ook werkgerelateerde e-mail die nooit in een dossier terecht komt, valt eronder, evenals het bewaren van gestructureerde gegevens in databases en het opslaan van een concept-tekstdocument met nog geen formele betekenis om er een dag later weer aan verder te werken. Informatiebeheer gaat over elke vorm van overheidsinformatie opslaan, bewaren en beheren, en ontsluiten.

Dossiervorming

Onder (digitale) dossiervorming wordt verstaan het bundelen van bij elkaar horende overheidsinformatie door deze op te slaan met een gemeenschappelijk kenmerk (bij een zaakdossier bijvoorbeeld is dat het zaaknummer).

Archivering

Onder (digitaal) archiveren wordt verstaan het als 'digitaal bewijs' opslaan en bewaren van overheidsinformatie met als meest in het oog springende doel het documenteren van het handelen van de organisatie om dit handelen indien nodig te reconstrueren in het kader van verantwoording en bewijsvoering.

De formulering 'digitaal bewijs' betekent dat de content van gearchiveerde informatie is gefixeerd oftewel bevroren, zodat die content niet meer kan wijzigen.

Het resultaat van archiveren is gearchiveerde informatie, ook wel aangeduid met de term 'archiefobject(en)', dit om aan te geven dat het in de praktijk om concrete en begrensde eenheden van gearchiveerde informatie gaat.

Metagegevens van archiefobjecten kunnen, anders dan de content, wel veranderen. Dit omdat die deels gaan over aspecten die ook na het archiveren nog kunnen veranderen, zoals de beheergeschiedenis en de openbaarheid van informatie.

Door archiveren te definieren zoals hier gedaan, ontstaat een duidelijk onderscheid tussen enerzijds gearchiveerde digitale informatie met gefixeerde content die het handelen van een organisatie en de daarbij gebruikte informatie documenteert en anderzijds niet-gearchiveerde informatie in de vorm van bijvoorbeeld nog in bewerking zijnde tekstdocumenten of actueel te houden en dus eveneens nog wijzigbare gestructureerde gegevens in databases.

Archiefvorming en archiefbeheer

Een essentieel onderscheid binnen het aandachtsgebied archivering is dat tussen archiefvorming en archiefbeheer. Als archiefvorming een handeling of activiteit is dan bestaat de input daarvan uit informatie die in aanmerking komt voor archivering maar nog niet als gearchiveerde informatie oftewel als digitaal bewijs is opgeslagen. De inhoud (content) is bijvoorbeeld nog niet beveiligd tegen wijzigen en het formaat is bijvoorbeeld nog niet duurzaam want een Word- of Open Office-formaat in plaats van PDF/A-formaat. Het resultaat van archiefvorming is digitale informatie die wél gearchiveerde is en ook voldoet aan de eisen die horen bij het beheerregime voor gearchiveerde informatie.

Archiefbeheer betreft het bewaren en in stand en toegankelijk houden van eenmaal gevormd digitaal archief. Dit is inclusief functies zoals ontsluiten en (indien nodig) vernietigen.

Preservering

De term 'preservering' wordt in de praktijk op verschillende manieren gebruikt. We noemen hier een van de varianten, namelijk 'preservering' in de smalle betekenis. Die houdt in dat preservering het aandachtsgebied is dat na archiefvorming zorgt voor de instandhouding van de digitale toegankelijkheid van archiefobjecten door de tijd heen. In die variant gaat het om handelingen en functies zoals:

• het converteren van informatie van een verouderd naar een nieuwer en op dat moment wel duurzaam toegankelijk formaat;
• het toegankelijk houden van in verouderde formaten opgeslagen informatie door het toepassen van bijpassende viewers;
• het operationeel houden of emuleren van verouderde programmatuur om op die manier in verouderde formaten opgeslagen informatie leesbaar te houden.

Zie voor meer informatie de uitgebreidere tekst op Preservering.

Informatiebeheerregimes

Tot het aandachtsgebied Informatiebeheer behoort ook het werken met (meerdere) informatiebeheerregimes. Er wordt dan uitgegaan van een set generieke eisen voor alle overheidsinformatie. Vervolgens kunnen bestuurslagen of overheidsorganisaties die eisen specifieker maken per vast te stellen beheerregime. Zo kan bijvoorbeeld worden gekozen voor:

• een beheerregime voor gearchiveerde informatie (archiefobjecten);
• een beheerregime voor niet of nog niet gearchiveerde informatie maar die wel wordt bewaard als inhoud van een digitaal dossier (zoals bijvoorbeeld een zaakdossier);
• een beheerregime voor informatie in het persoonlijke domein van medewerkers (begrensd geheugenbeslag, inhoud gecontroleerd verwijderen bij uit dienst gaan, welke informatie daar niet opslaan etc);
• een beheerregime voor informatie op de gemeenschappelijke schijfruimte van een organisatie.

Ook kan onderscheid worden gemaakt naar de soort (e-mail), de status of andere kenmerken van informatie (bijvoorbeeld alleen gearchiveerde informatie met een bewaartermijn van meer dan 10 jaar overbrengen naar een digitale archiefbewaarplaats of andere e-Depot-achtige oplossing).

De levensloop van informatie

Informatiebeheer als aandachtsgebied heeft betrekking op de gehele levensloop van informatie. Informatie wordt in werkprocessen gecreëerd of komt anderszins beschikbaar zoals bij het ontvangen van een aanvraagformulier of brief. Veel informatie doorloopt verschillende stadia met een bijbehorende status en betekenis. Bij bijvoorbeeld een complex besluit zal een eerste versie vaak nog geen formele betekenis hebben. Het wordt bewaard om er - bijvoorbeeld de volgende dag - weer aan verder te werken. Op enig moment wordt een van de volgende versies ter bespreking op de agenda van een extern overleg gezet. Die versie zal gearchiveerd worden en vervolgens worden bewaard als archiefobject in bijvoorbeeld het PDF/A-formaat. Maar de bewerkbare versie in bijvoorbeeld Word-formaat blijft ook bestaan. Dan wordt het concept-besluit ter visie gelegd. Ook daarvan wordt een 'afslag' gemaakt in de vorm van een archiefobject. De bewerkbare Word-versie blijft nog steeds bestaan, want wordt verder bewerkt tot een besluit dat wordt vastgesteld en definitief wordt. En wederom ontstaat een archiefobject. En de Word-versie van het definitieve besluit blijft wellicht ook bestaan voor hergebruik in een ander proces of andere zaak. Dit laat zien dat het begrip levensloop vaak meer is dan een traject langs een simpele en enkelvoudige tijdslijn.

Belangrijk ook is het inzicht dat al direct in het begin van de levensloop van informatie wordt voldaan aan de eisen die bij Informatiebeheer horen. Daarvoor zijn meerdere redenen:

• digitale informatie is vluchtig in vergelijking tot informatie op papier en kan daarom bij onzorgvuldig informatiebeheer makkelijk verloren gaan of onvindbaar worden;
• veel beheermaatregelen zoals bijvoorbeeld het toevoegen van metagegevens (creatiedatum, auteur, inhoudelijke context) kunnen alleen goed worden uitgevoerd als het al direct bij de creatie van informatie gebeurt;
• digitaal bewaren betekent dat ook een keuze nodig is wat betreft de plaats waar het wordt opgeslagen en bewaard en het beheerregime dat daarbij hoort.

Transparantie en openbaarmaking

Ook openbaarmaking van overheidsinformatie is een bij Informatiebeheer en Digitale duurzaamheid horend aandachtsgebied. Het belang daarvan is de laatste jaren sterk toegenomen, enerzijds door problemen met de uitvoering van de Wet openbaarheid bestuur (Wob), anderzijds door de keuze in 2013 van het kabinet om overheidsinformatie actief openbaar te gaan maken volgens het principe 'openbaar tenzij'. Dat is althans vastgelegd in de in 2013 gepubliceerde Visie Open Overheid en het bijbehorende Actieplan Open Overheid.

Aspecten van Digitale duurzaamheid

Op landelijk niveau wordt inmiddels gewerkt met tien aspecten voor het aandachtsgebied Informatiebeheer en Digitale duurzaamheid.

1. het bij informatie passende beheerregime;
2. de context van informatie;
3. de ordening van informatie;
4. de vindbaarheid van informatie;
5. de beschikbaarheid van informatie;
6. de leesbaarheid van informatie;
7. de authenticiteit van informatie;
8. de (mate van) openbaarheid van informatie;
9. de bewaartermijn van informatie;
10. het eigendom van informatie en de bijbehorende verantwoordelijkheden.

Het aspect 'actualiteit' ontbreekt in deze opsomming. Dat is terecht. Het normenkader gaat over het duurzaam bewaren en ontsluiten van inhoud en niet over de aard van die inhoud anders dan dat het belangrijk is om de authentieke oftewel oorspronkelijke inhoud van informatie, zoals beschikbaar gekomen in een werkproces, te bewaren.

Er zijn ook aspecten die slechts lijken te ontbreken. Twee voorbeelden daarvan zijn:

• het opslagformaat of -medium van digitale informatie. Dit is een middel om invulling te geven aan een wel genoemd aspect, namelijk leesbaarheid;
• metagegevens. Ook hierbij geldt dat dit een middel is invulling te geven aan wel genoemde aspecten zoals het op metaniveau vastleggen van informatie over de inhoudelijke context, over de beheergeschiedenis, het met het aspect leesbaarheid verbonden opslagformaat, de bewaartermijn van informatie en bij voorkeur ook het wel of niet openbaar zijn van informatie. En ..… dit is geen uitputtende opsomming.

Verwijzingen om verder te lezen

• Waarom_is_Digitale_duurzaamheid_belangrijk?
• Wat zijn de kaders voor Duurzame Toegankelijkheid?
• Bestaand materiaal Digitale duurzaamheid
• Te beantwoorden vragen Digitale duurzaamheid
• Welke principes zijn van toepassing bij Digitale duurzaamheid?
• Metagegevens (Begrip)

Redactie en contact

De redacteuren van deze pagina zijn Jan Möller van het ministerie van I&M en Adrie Spruit (medewerker van ICTU en KING).

Reacties in de vorm van vragen, aanvullingen, andere verbetersuggesties of zelfs eigen materiaal kunnen naar adrie.spruit@ictu.nl met een c.c. naar architectuur@ictu.nl.

Houdt in dat informatie vindbaar, interpreteerbaar en uitwisselbaar is.

Een samenhangende hoeveelheid werk met een welgedefinieerde aanleiding en een welgedefinieerd eindresultaat, waarvan kwaliteit, voortgang en doorlooptijd inzichtelijk zijn en bewaakt worden.

Betekenisvolle gegevens.

Betekenisvolle gegevens.

Gegevens die context, inhoud, structuur en vorm van informatie en het beheer ervan door de tijd heen beschrijven.

Houdt in dat informatie binnen redelijke termijn kan worden gevonden.

Een kwaliteitsattribuut van een informatieobject. Het toont aan dat het informatieobject is wat het beweert te zijn, dat het is gemaakt of verzonden door de persoon of organisatie die beweert het te hebben gemaakt of verzonden en dat het is gemaakt en verzonden op het tijdstip als aangegeven bij het informatieobject.