Wat is Digitale duurzaamheid?

Het thema Digitale Duurzaamheid is 'historische informatie' in NORA. De inhoud van dit onderwerp komt in beheer van het Nationaal Archief onder het thema 'Duurzame Toegankelijkheid'

Achtergronden hierover zijn te lezen in de notitie: 'Duurzame Overheidinformatie' (PDF, 751 kB).

Wat is Digitale duurzaamheid?

Het compacte antwoord is:

Digitale duurzaamheid is het aandachtsgebied dat zich richt op het in de tijd gezien toegankelijk en bruikbaar houden van digitale informatie. In de context van NORA is dat overheidsinformatie.

Dit korte antwoord roept nog wel aanvullende vragen op, zoals 'Wat verstaan we onder overheidsinformatie?', 'Wat houdt het toegankelijk zijn van informatie in?' en 'Wat betekent in dit verband de term Informatiebeheer?'. Deze pagina geeft hierop antwoorden door onder andere het beschrijven en afbakenen van het aandachtsgebied dat gevormd wordt door de combinatie 'Overheidsinformatie', 'Informatiebeheer' en 'Digitale duurzaamheid'. Ook vragen zoals 'Wat is dossiervorming?' en 'Wat is archivering?' komen hierbij aan de orde. De pagina eindigt met een opsomming van de tien belangrijkste aspecten van overheidsinformatie, informatiebeheer en digitale duurzaamheid.
Bij dit alles geldt dat we ons beperken tot de digitale variant van de overheidsinformatievoorziening en dat in combinatie met werkprocessen die invulling geven aan taken van de overheid.

Wat verstaan we onder overheidsinformatie?

Onder overheidsinformatie verstaan we alle informatie die wordt gebruikt of beschikbaar komt in werkprocessen die overheidsorganisaties in het kader van hun taakstelling uitvoeren. Men spreekt in dit verband ook wel van 'werkprocesgebonden informatie'.

De overheid bewaart veel overheidsinformatie voor kortere of langere tijd of blijvend. Zij doet dit om deze informatie te (her-)gebruiken in werkprocessen, om het eigen handelen te kunnen reconstrueren in het kader van verantwoording en bewijsvoering, om met openbaarmaking van overheidsinformatie invulling te geven aan informatiebehoeften vanuit de maatschappij en om raadpleging om cultuurhistorische redenen mogelijk te maken.

Wat is het probleem en de uitdaging bij Digitale duurzaamheid?

De overgang bij de overheid van werken met papier naar digitaal werken is al geruime tijd geleden begonnen. Die overgang is echter nog niet afgerond. Pas de laatste jaren begint breed het besef door te dringen dat digitale informatie nogal vluchtig is en makkelijk verloren, door een verkeerde druk op een knop maar ook door het veranderen van de ICT zonder welke de overheid haar eigen informatie niet meer kan lezen.

Inmiddels is de uitdaging duidelijk in beeld: hoe kunnen overheidsorganisaties eenmaal opgeslagen overheidsinformatie zo bewaren en beheren dat deze informatie in de tijd gezien beschikbaar, toegankelijk, leesbaar en bruikbaar blijft? Dit terwijl de apparatuur, de programmatuur, de bestandsformaten en de opslagmedia die de overheid gebruikt bij het opslaan en lezen van die informatie, in de loop van de tijd veranderen of zelfs verdwijnen.
Daar staat Digitale duurzaamheid dus voor, elders ook wel aangeduid met formuleringen zoals 'Duurzame digitale toegankelijkheid' en 'Duurzaam toegankelijke overheidsinformatie'.

Een gedegen maar tegelijkertijd goed leesbare publicatie over digitale duurzaamheid is De legpuzzel van Digitale duurzaamheid (PDF, 672 kB) van Barbara Sierman.

Op welke informatie heeft Digitale duurzaamheid betrekking?

Op alle digitale overheidsinformatie.
Digitale duurzaamheid gaat het niet alleen over traditionele documenten zoals brieven, besluiten en rapporten (in het vakgebied ook wel ongestructureerde informatie genoemd, het gaat ook over gegevens in databases (ongestructureerde gegevens, gegevensobjecten). En het gaat ook over allerlei nieuwe vormen van informatie, technisch vaak nogal complex van samenstelling, zoals webpagina's en digitale ruimtelijke plannen, en zelfs informatie die binnen de nieuwe 'social media' zoals Twitter ontstaat.

Ook wat betreft het tijdsaspect gaat Digitale duurzaamheid over alle overheidsinformatie, dus ook informatie die slechts kort wordt bewaard. Wel is de bijbehorende problematiek het duidelijkst aanwezig bij langdurig en blijvend te bewaren informatie. De reden daarvoor is, zoals al genoemd, het na verloop van tijd veranderen van de ICT waarmee digitale informatie is opgeslagen en waarmee het ook moet worden gelezen. Omdat met name veel gearchiveerde informatie (in de betekenis van 'te bewaren als bewijs' lang of blijvend wordt bewaard, is Digitale duurzaamheid juist daarbij een belangrijk aandachtspunt. Dat geldt voor zowel archiefvorming (hoe zodanig opslaan dat het zo lang mogelijk digitaal toegankelijk blijft?) als archiefbeheer (hoe het vervolgens zo te bewaren en te beheren dat het ook na veranderingen van de ICT nog toegankelijk is?).

Wat verstaan we onder Informatiebeheer?

De term Informatiebeheer staat voor het opslaan, het bewaren en beheren, het ontsluiten of (actief) leveren en het waar nodig vernietigen van informatie. Daarbij is het beheren gericht op het in stand, beschikbaar, toegankelijk, leesbaar en bruikbaar houden van informatie. Het vernietigen heeft betrekking op niet blijvend te bewaren informatie.

Onder Informatiebeheer valt ook archivering en bijbehorende handelingen zoals overdragen van de zorg voor gearchiveerde informatie naar een andere verantwoordelijke partij, met in archiefwet- en regelgeving vastgelegde varianten zoals 'overbrengen', 'overdragen' en 'vervreemden'.

Ontsluiting, voor gebruik en raadpleging, hoort ook bij het aandachtsgebied Informatiebeheer en is essentieel. Zonder ontsluiting voor gebruik en raadpleging heeft bewaren en beheren geen zin. Wel kunnen voor ontsluiting, gebruik en raadpleging beperkingen gelden, want niet alle overheidsinformatie is op elk moment openbaar oftewel voor iedereen beschikbaar. Toegang voor het publiek en de bijbehorende beperkingen worden geregeld in de Wet openbaarheid bestuur (Wob) en de Archiefwet. Daarnaast wordt actieve openbaarmaking belangrijker in het kader van het landelijke beleid voor een meer open en transparante overheid.

De belangrijkste doelen van het bewaren van overheidsinformatie nog eens op een rij:

1. het (her-)gebruik van informatie in werkprocessen. Dit kan de vorm hebben van het 'teruggeven' van informatie aan het werkproces waaruit de informatie afkomstig is. Vaak zal dat het geval zijn bij informatie in een zaakdossier van een nog lopende zaak;
2. het reconstrueren van het handelen van overheidsorganisaties ten behoeve van onder andere verantwoording en bewijsvoering (vooral met gebruikmaking van gearchiveerde informatie);
3. het met openbaarmaking van overheidsinformatie invulling geven aan informatiebehoeften vanuit de maatschappij, met als belangrijkste varianten: op verzoek in het kader van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) en actieve openbaarmaking volgens het principe 'openbaar tenzij';
4. het kunnen raadplegen van informatie om cultuurhistorische redenen (ook vooral gearchiveerde informatie).

Informatiebeheer en het werkproces

Informatiebeheer zoals hier aan de orde gaat niet over de inhoud van informatie in de zin van het verwerken en bewerken van informatie zoals dat in werkprocessen gebeurt. Informatiebeheer gaat over het in oorspronkelijke (authentieke) staat bewaren, beheren en ontsluiten van informatie die in die werkprocessen is gecreëerd of anderszins beschikbaar is gekomen. Het gaat dus ook niet over het actueel houden van informatie zoals dat gebeurt bij een database met adresgegevens. De term 'niet-inhoudelijk informatiebeheer' zou daarom nog zuiverder zijn. Tegelijkertijd is zo'n aanduiding niet gebruikelijk en herkenbaar. Daarom werken we kortweg met de term Informatiebeheer, wetende dat dat in dit verband exclusief het inhoudelijk ver- en bewerken van informatie is.

Twee aandachtsgebieden

Het vorenstaande maakt, kijkend naar de algehele informatievoorziening van de overheid, twee aandachtsgebieden zichtbaar:

1. het op inhoud gerichte verwerken en bewerken van informatie in werkprocessen inclusief het daarvoor lezen van informatie;
2. het niet op inhoud gerichte informatiebeheer dat bestaat uit het opslaan en in de oorspronkelijke vorm (dus ongewijzigd) bewaren van informatie om dat vervolgens beschikbaar, toegankelijk, leesbaar en bruikbaar te houden.

Deze twee aandachtsgebieden horen bij elkaar als twee kanten van dezelfde medaille, zijnde de algehele informatievoorziening van overheidsorganisaties. Onderstaand model visualiseert die combinatie.

Positionering Informatiebeheer

Het aandachtsgebied Informatiebeheer bevindt zich in hoofdzaak binnen de dikke blauwe stippellijn en Digitale duurzaamheid als aspect of thema heeft daarop betrekking.
Het op de juiste manier opslaan van overheidsinformatie gebeurt vanuit het werkproces. Bij een goede invulling van digitaal werken is het zelfs een integraal onderdeel van dat werkproces. Dat geldt dus ook voor dossiervorming en archivering.

Klik hier voor meer toelichting bij de plaat Positionering Informatiebeheer of ga naar de ArchiMate-variant.

Dossiervorming, archivering en preservering

Informatiebeheer omvat ook dossiervorming en archivering en dat is inclusief hetgeen ook wel wordt aangeduid met de term Documentaire Informatievoorziening oftewel DIV.
Kijkend naar hoe Informatiebeheer hiervoor is benoemd, gaat Informatiebeheer bijvoorbeeld ook over alle werkgerelateerde e-mail, zelfs als die nooit in een dossier terecht komt. En het opslaan van een concept-tekstdocument met slechts de bedoeling om er de volgende dag aan verder te werken, valt er ook onder.
Maar hier staan we dus extra stil bij dossiervorming en archivering en ook het begrip preservering.

Dossiervorming

Onder (digitale) dossiervorming verstaan we het bundelen van bij elkaar horende informatie door deze op te slaan met een gemeenschappelijk kenmerk.
Bij bijvoorbeeld een zaakdossier is het zaaknummer dat gemeenschappelijke kenmerk. Dat geeft ook gelijk aan dat een digitaal dossier virtueel kan zijn in die zin dat de inhoud ervan over meerdere systemen verspreid kan zijn. Het gemeenschappelijke kenmerk is dan hetgeen verbindt en niet de opslag in één systeem of op één fysiek medium.

Archivering

Onder (digitaal) archiveren verstaan we het als 'digitaal bewijs' opslaan en bewaren van overheidsinformatie met als meest in het oog springende doel het documenteren van het handelen van de organisatie om dit handelen indien nodig te reconstrueren in het kader van verantwoording en bewijsvoering.

De formulering 'digitaal bewijs' betekent dat de content van gearchiveerde informatie is gefixeerd oftewel bevroren en dus niet meer kan wijzigen.

Het resultaat van archiveren is gearchiveerde informatie, ook wel aangeduid met de term 'archiefobject(en)', dit om aan te geven dat het in de praktijk om concrete en begrensde eenheden van gearchiveerde informatie gaat.

Metagegevens van archiefobjecten kunnen, anders dan de content, wel veranderen. Dit omdat die deels gaan over aspecten die ook na het archiveren nog kunnen veranderen, zoals de beheergeschiedenis en de openbaarheid van informatie.

Er is dus een duidelijk onderscheid tussen enerzijds gearchiveerde digitale informatie met gefixeerde content die het handelen van een organisatie en de daarbij gebruikte informatie documenteert en anderzijds niet-gearchiveerde informatie waarvan de inhoud in principe kan wijzigen, bijvoorbeeld bij nog in bewerking zijnde tekstdocumenten of bij actueel te houden gegevens in een database.

Archiefvorming en archiefbeheer

Een essentieel onderscheid binnen het aandachtsgebied archivering is dat tussen archiefvorming en archiefbeheer. Archiefvorming zorgt ervoor dat nog niet gearchiveerde informatie wordt geprepareerd voor opslaan van die informatie als gearchiveerde informatie oftewel als informatie met de status archief en dat het ook als zodanig wordt opgeslagen. Dat prepareren bestaat uit het fixeren van de content, vaak ook het converteren naar een ander (duurzaam) opslagformaat (van bijvoorbeeld Word- of ODT-formaat naar PDF/A) en het (aanvullend) toevoegen van metagegevens. Dat prepareren, ook wel preserveren genoemd, is er op gericht om gearchiveerde informatie te laten voldoen aan de eisen die de Archiefwet stelt aan gearchiveerde informatie.

Archiefbeheer betreft het duurzaam bewaren en beheren van eenmaal gevormd digitaal archief met als doel gearchiveerde informatie beschikbaar, toegankelijk, leesbaar en bruikbaar te houden. Archiefbeheer is inclusief het ontsluiten van archief, het overdragen van de zorg voor archief naar een andere partij en bij niet blijvend te bewaren archief het vernietigen ervan.

Preservering

De term 'preservering' wordt in de praktijk op verschillende manieren gebruikt, met als varianten van smaller naar een bredere betekenis:

1. voor digitale bewerkingen die nodig zijn om eenmaal gevormd archief bij het veranderen van ICT toch leesbaar te houden;
2. voor het onder 1 genoemde plus daarnaast voor het prepareren van als duurzaam archief te bewaren informatie;
3. voor het onder 2 genoemde plus het prepareren voor het duurzaam bewaren van alle kort of lang te bewaren digitale informatie, dus ook van niet-gearchiveerde/niet te archiveren informatie.

Variant 1 betreft vooral het toepassen van preserveringsstrategieën bij het bewaren van gearchiveerde informatie oftewel archiefobjecten in e-Depot-systemen. De drie bekendste strategieën zijn:

• het converteren van informatie van een verouderd naar een nieuwer en op dat moment en naar de toekomst kijkend wel duurzaam toegankelijk formaat;
• het toegankelijk houden van in verouderde formaten opgeslagen informatie door het toepassen van viewers die de verouderde formaten kunnen lezen;
• het operationeel houden of emuleren van verouderde programmatuur om op die manier de in verouderde formaten opgeslagen informatie leesbaar te houden.

Zie voor meer informatie de uitgebreidere tekst op Preservering.

Informatiebeheerregimes

Tot het aandachtsgebied Informatiebeheer behoort ook het werken met (meerdere) informatiebeheerregimes. Er wordt dan uitgegaan van een set generieke eisen voor alle overheidsinformatie, om op basis daarvan meer specifieke beheereisen te formuleren voor categorieën van informatie. Per categorie is er dan een beheerregime, met dus de mogelijkheid van meerdere beheerregimes per organisatie voor onderscheiden categorieën van informatie. Organisaties, of bijvoorbeeld bestuurslagen, kunnen dergelijke categorieën en de bijbehorende beheerregimes met beheereisen benoemen en specificeren. Zo kan men bijvoorbeeld kiezen voor:

• een beheerregime voor gearchiveerde informatie (archiefobjecten);
• een beheerregime voor niet of nog niet gearchiveerde informatie maar die wel wordt bewaard als inhoud van een digitaal dossier (zoals bijvoorbeeld een zaakdossier);
• een beheerregime voor informatie in het persoonlijke domein van medewerkers (begrensd geheugenbeslag, inhoud gecontroleerd verwijderen bij uit dienst gaan, welke informatie daar niet opslaan etc);
• een beheerregime voor informatie op gemeenschappelijke schijfruimten van een organisatie;
• een beheerregime met eisen voor opslag in de cloud.
  

Etcetera. Ook kan men onderscheid maken naar de vorm van informatie, bijvoorbeeld e-mail, of andere kenmerken van informatie, bijvoorbeeld alle gearchiveerde informatie met een bewaartermijn van meer dan 10 jaar, met als beheerregimedetail: wel overbrengen naar een digitale archiefbewaarplaats (of een andere e-Depot-achtige oplossing) en korter te bewaren archief niet.

De levensloop van informatie

Informatiebeheer als aandachtsgebied heeft betrekking op de gehele levensloop van informatie. Veel informatie doorloopt verschillende stadia met een bijbehorende status en betekenis. Veelal zijn werkprocessen de bron. Informatie wordt er gecreëerd of komt daar op een andere manier beschikbaar zoals bijvoorbeeld bij het ontvangen van een aanvraagformulier of brief.

Bij een complex besluit zal een eerste versie vaak nog geen formele betekenis hebben. Het wordt bewaard om er - bijvoorbeeld de volgende dag - weer aan verder te werken. Op enig moment wordt een van de ontstane versies ter bespreking op de agenda van een extern overleg gezet. Die versie zal gearchiveerd worden en vervolgens worden bewaard als archiefobject. Vaak wordt het daartoe overgezet van bijvoorbeeld het MS Word-formaat naar het voor archivering van documenten gebruikelijke PDF/A-formaat. Maar de bewerkbare versie in Word-formaat blijft ook bestaan, om er aan verder te werken. Dan wordt het op enig moment als concept-besluit ter visie gelegd. Ook daarvan wordt een 'afslag' gemaakt in de vorm van een archiefobject. Nog steeds blijft de bewerkbare Word-versie bestaan, om deze te bewerken tot een definitief besluit, dat uiteraard ook wordt gearchiveerd en dus bewaard in PDF/A-formaat. Vaak wordt ook de Word-versie van het definitieve besluit bewaard, voor indien nuttig hergebruik in een andere vergelijkbare zaak.
Dit voorbeeld laat goed zien dat het begrip levensloop vaak voor meer staat dan een traject van één digitaal object langs een simpele en enkelvoudige tijdslijn. Waarbij overigens een deel van de levensloop van 'het besluit' nog niet eens is beschreven, namelijk dat deel dat begint als bij het afsluiten van de zaak het ontstane dossier als geheel ook wordt gearchiveerd. Met vervolgens opslag in vaak eerst een digitale archiefruimte en na verloop van tijd overbrenging naar een digitale archiefbewaarplaats in de vorm van bijvoorbeeld een zogenoemd e-Depot.

Belangrijk bij het begrip 'levensloop van informatie' is het inzicht dat al direct in het begin van die levensloop informatie bij het opslaan ervan moet voldoen aan de eisen die horen bij Informatiebeheer. Dat betekent direct na creatie of direct na het op een andere manier beschikbaar komen ervan. De redenen om al direct te voldoen aan informatiebeheereisen zijn onder andere:

• zonder metagegevens is digitale informatie snel niet meer goed terug te vinden (het staat ergens op een harde schijf ....);
• het toevoegen van metagegevens, ook die welke niet gericht zijn op het terugvinden van de desbetreffende digitale object, kan het beste gebeuren op het moment dat de bron van het object en de context rondom het beschikbaar komen van dat object nog duidelijk is;
• digitaal bewaren, ook van een eerste versie van een digitaal object, vereist altijd een keuze van onder andere opslagformaat en plaats van opslag, en dergelijke keuzes moeten altijd voldoen aan de eisen die horen bij het bij het object passende beheerregime.

Transparantie en openbaarmaking

Openbaarmaking van overheidsinformatie is een vorm van ontsluiten en wel naar de maatschappij, het publiek. Het wordt meer en meer een van de belangrijke doelen waarop Informatiebeheer en Digitale duurzaamheid zich richten. Temeer daar sinds 2013 het nieuwe beleid van de overheid is om overheidsinformatie actief openbaar te maken volgens het principe 'openbaar, tenzij'. Dat beleid is vastgelegd in de Visie open overheid (PDF, 625 kB) en het Actieplan open overheid (PDF, 667 kB). De openbaarmaking van overheidsinformatie op basis van digitaal opgeslagen informatie is daarmee voor de komende jaren - als deelgebied van Informatiebeheer - een belangrijk aandachtsgebied geworden.

Zie daarnaast voor onder andere de Wet openbaarheid bestuur Waarom is Digitale duurzaamheid belangrijk?.

Aspecten van Digitale duurzaamheid

Op landelijk niveau wordt inmiddels gewerkt met tien aspecten die van belang zijn voor het aandachtsgebied Informatiebeheer en Digitale duurzaamheid en die in dat kader invulling moeten krijgen, onder andere door te voldoen aan in basisprincipes vastgelegde eisen. Die aspecten zijn:

1. het bij informatie passende beheerregime;
2. de context van informatie;
3. de ordening van informatie;
4. de vindbaarheid van informatie;
5. de beschikbaarheid van informatie;
6. de leesbaarheid van informatie;
7. de authenticiteit van informatie;
8. de (mate van) openbaarheid van informatie;
9. de bewaartermijn van informatie;
10. het eigendom van informatie en de bijbehorende verantwoordelijkheden.

Het aspect 'actualiteit' ontbreekt in deze opsomming. Dat is terecht. Het normenkader gaat over het duurzaam bewaren en ontsluiten van inhoud en niet over de aard van die inhoud anders dan dat het belangrijk is om die inhoud in de authentieke oftewel oorspronkelijke vorm, zoals beschikbaar gekomen in een werkproces, te bewaren. Waar het actueel houden van informatie belangrijk is, valt het binnen het aandachtsgebied informatieverwerking en -bewerking als onderdeel van een werkproces.

Er zijn ook aspecten die slechts lijken te ontbreken. Twee voorbeelden daarvan zijn:

• het opslagformaat of -medium van digitale informatie. Dat is een middel om invulling te geven aan een wel genoemd aspect, namelijk leesbaarheid;
• metagegevens. Ook hierbij geldt dat dat een middel is om invulling te geven aan wel genoemde aspecten zoals het op metagegevensniveau vastleggen van informatie over de inhoudelijke context, over de beheergeschiedenis, het (met het aspect leesbaarheid verbonden) opslagformaat, de bewaartermijn van informatie en bij voorkeur ook het wel of niet openbaar zijn van informatie. En ...… dit is geen uitputtende opsomming.

Verwijzingen om verder te lezen

• Waarom is Digitale duurzaamheid belangrijk?
• Wat zijn de kaders voor Duurzame Toegankelijkheid?
• Bestaand materiaal Digitale duurzaamheid
• Te beantwoorden vragen Digitale duurzaamheid
• Welke principes zijn van toepassing bij Digitale duurzaamheid?
• Metagegevens (Begrip)

Redactie en contact

Reacties zoals aanvullingen en suggesties kunnen naar Xander van der Linde, coördinator NORA Digitale duurzaamheid, nora@ictu.nl met een c.c. naar architectuur@ictu.nl.

Nederlandse Overheid Referentie Architectuur.

Houdt in dat informatie vindbaar, interpreteerbaar en uitwisselbaar is.

Een samenhangende hoeveelheid werk met een welgedefinieerde aanleiding en een welgedefinieerd eindresultaat, waarvan kwaliteit, voortgang en doorlooptijd inzichtelijk zijn en bewaakt worden.

Gegevens die context, inhoud, structuur en vorm van informatie en het beheer ervan door de tijd heen beschrijven.

Betekenisvolle gegevens.

Betekenisvolle gegevens.

Houdt in dat informatie binnen redelijke termijn kan worden gevonden.

Een kwaliteitsattribuut van een informatieobject. Het toont aan dat het informatieobject is wat het beweert te zijn, dat het is gemaakt of verzonden door de persoon of organisatie die beweert het te hebben gemaakt of verzonden en dat het is gemaakt en verzonden op het tijdstip als aangegeven bij het informatieobject.