Inleiding Handreiking Metagegevens

Metadata worden vaak aangeduid als ‘gegevens over gegevens’. Metadata en metagegevens worden als begrippen door elkaar gebruikt en betekenen hetzelfde. Het gebruik van metadata – waar we hier voor kiezen - sluit aan bij de nieuwe concept archiefregeling, in het data/gegevens-domein wordt juist metagegevens gebruikt. Geen enkele informatievoorziening, datamanagement-oplossing of applicatiecode kan goed en efficiënt werken zonder het gebruik van metadata. Bij metadata zijn onder andere van belang: definities van begrippen, classificaties, onderlinge relaties, verantwoordelijkheden, gebruiksdoelen, toegangsvoorwaarden, beperkingen en kwaliteitscriteria.

Metadata spelen een sleutelrol in het waarborgen van duurzame toegankelijkheid en:

Helpen om informatie op een gestructureerde manier te organiseren, waardoor het gemakkelijker wordt om informatie en gegevens zo lang als nodig terug te vinden en te beheren;
Zorgen voor betere toegankelijkheid van informatie. Door het gebruik van metadata kunnen zoekopdrachten efficiënter worden uitgevoerd, waardoor de juiste informatie sneller gevonden kan worden; En spelen een cruciale rol binnen de (EU)dataspaces;
Vergemakkelijken de uitwisseling van gegevens tussen verschillende systemen en organisatieonderdelen en met externe stakeholders;
Bieden context aan informatie, waaronder de herkomst, doel en tijdsaspecten. Deze context is van vitaal belang voor het begrijpen en correct interpreteren van de gegevens, vooral wanneer deze jaren later worden geraadpleegd;
Zijn van belang voor de kwaliteit van informatie en data;
Zijn onmisbaar voor het naleven van wet- en regelgeving met betrekking tot onder andere duurzame toegankelijkheid (Archiefwet), privacy (zoals de AVG) en hergebruik van overheidsinformatie (Who). Het publiceren van metadata van datasets en dataservices (API’s) is vanuit diverse EU wet- en regelgeving verplicht, denk aan INSPIRE en High Value Dataset (HVD), Data Governance Act (DGA) en de Open Data Directive;
Kunnen belangrijke informatie bevatten over de beveiligingsniveaus en privacy gevoeligheid van informatie, waardoor de organisatie passende maatregelen kan nemen zodat gevoelige informatie kan worden beschermd en geven de gebruiker inzicht in wie en onder welke voorwaarden toegang heeft tot de data.

Een concreet voorbeeld is een Woo (Wet open overheid)-verzoek. Zonder gestandaardiseerde metadata is het lastig om op tijd de juiste informatie te vinden binnen diverse organisaties. Dit kan leiden tot onnodige vertragingen en het missen van relevante informatie. Goed gebruik van metadata verkort de doorlooptijden van Woo-verzoeken en helpt organisaties te voldoen aan hun wettelijke verplichtingen, zoals de plicht tot overbrengen en vernietigen van informatie volgens de Archiefwet. Van groot belang is om bij de aanschaf van nieuwe softwaresystemen rekening te houden met de relevante metadata. Afhankelijk van de processen die ermee ondersteunt moeten worden, zullen verschillende metadatastandaarden van toepassing zijn.

De overheid bestaat uit meer dan 1600 verschillende organisaties die allemaal werken met informatie en metadata in hun bedrijfsproces. Vanuit wetgeving worden soms eisen gesteld aan metadata. Daarnaast zijn er nationale en Europese instanties waar data moeten worden aangeleverd, veelal in het kader van verantwoording en integrale monitoring, met bepaalde metadata-eisen. De verscheidenheid aan metadata is groot. Om die reden zijn vaak afspraken over het gebruik van metadata gemaakt in de vorm van standaarden. Voor generieke (gemeenschappelijke) metadata die binnen alle domeinen worden gebruikt, zijn beperkt afspraken over alle domeinen heen gemaakt. Metadatastandaarden worden steeds vaker afgesproken en ze zijn ook steeds vaker verplicht. Door deze grote verscheidenheid aan standaarden is het soms onduidelijk:

Welke standaarden er zijn voor welk bedrijfsproces;
Wat voor type standaard het is (generiek of specifiek);
Waarvoor ze gebruikt kunnen (of moeten) worden;
Hoe ze zich tot elkaar verhouden – is er bijvoorbeeld overlap met andere standaarden?

Een meer gedetailleerd overzicht van alle knelpunten bij het gebruik van metadata is opgenomen in de NORA, op de pagina Synthese werksessie metadata. Een aantal van de metadatastandaarden zijn en worden opgenomen op de 'Pas toe of leg uit'-lijst van het Forum Standaardisatie (FS). Er zijn op dit moment (maart 2025) veel voor het Stelsel relevante standaarden in procedure bij FS. Het gaat om TOOI, MDTO, NL-SBB, NL Cloud Events, DCAT-AP-NL. Op de lijst staan al onder andere DCAT, NL profiel op ISO 19115 en NL profiel op ISO 19119. Het Forum Standaardisatie heeft geen rol in het bewaken van samenhang van standaarden. ‘Pas toe of leg uit’-lijst betekent dat deze standaarden verplicht zijn voor de overheid om uit te vragen bij aanschaf van ICT-producten of -dienstverlening. Op de ‘Pas toe of leg uit’-lijst staan ook vele andere standaarden die niet over metadata gaan.

In het Overheidsbreed Beleidsoverleg Digitale Overheid (OBDO) van september 2024 is besloten om te komen tot een actief bestuurd én beheerd overheidsbreed 'stelsel van metadatastandaarden', met name gericht op de generieke/gemeenschappelijke metadata in de verschillende standaarden. BZK/Digitale Overheid is aangewezen als regiehouder en vervolgens is de ICTU/NORA gevraagd om BZK/Digitale Overheid te ondersteunen bij regie op de generieke/samenhangende metadata door als beheerder van het stelsel op te treden. Zie de betreffende notitie in de Samenwerkingsruimten.

De Handreiking Metagegevens is opgesteld in opdracht van de ICTU/NORA in samenwerking met een groot aantal partijen en beschrijft het werken met metadata en metadatastandaarden op stelselniveau. Met name daar waar generieke en specifieke standaarden elkaar raken en/of overlappen is het van belang goede afspraken te maken. Daarvoor is het belangrijk dat:

Een overzicht komt van alle metadatastandaarden, zoals het Stelsel van Metadatastandaarden;
Duidelijk is welke functie die standaarden vervullen, bijvoorbeeld Standaarden voor gegevensbeschrijvingen;
De relaties (waaronder overlap) tussen standaarden inzichtelijk worden gemaakt.

Het werk is het met het publiceren van deze handreiking nog niet af. De volgende vervolgacties zijn nodig:

De samenhang tussen metadatastandaarden verder uitwerken.
Rol en positie Richtlijn Metagegevens Overheidsinformatie (RMO) vaststellen en zo nodig deze teksten daarop aanpassen.
Uitwerken van implementatieaanbevelingen in concrete stappen.
Toevoegen van een hoofdstuk over metadata-kwaliteit.
Afspraken maken over actueel houden van dit overzicht/handreiking in spé.

Voor een verdere toelichting en implementatie van individuele standaarden wordt verwezen naar de standaardhouder/-beheerder. Individuele standaarden kunnen zich door ontwikkelen, terwijl er tegelijkertijd sturing is op 'het geheel', ofwel meer regie op de samenhang tussen generieke (gemeenschappelijke) metadata in de verschillende metadatastandaarden.

Doel en scopebewerken

Ondersteunen van Rijksorganisaties en medeoverheden door hen meer inzicht te geven in de samenhang tussen metadatastandaarden, mede ten behoeve van het maken van afspraken daarover zodat zij vorm kunnen geven aan een toekomstbestendige informatiehuishouding.

Onder het stelsel vallen alle metadatastandaarden en andere standaarden (zoals standaarden voor beschrijven van begrippen) die van belang zijn voor het werken met metadata en die relevant zijn voor de Nederlandse overheid. Een actueel overzicht daarvan is beschikbaar via Standaarden metadatamanagement. De volgende standaarden/kaders/kennismodel maken volgens de besluitvorming in het OBDO onderdeel uit van de scope bij de start van regie op de gemeenschappelijke, generieke metadata, aangevuld met enkele standaarden op basis van de ontvangen feedback op deze handreiking (klein beginnen en vervolgens uitbreiden):

Kaders, zoals de Richtlijn Metagegevens Overheidsinformatie (RMO) en INSPIRE;
Internationale standaarden zoals DCAT, Dublin Core, SKOS, ISO 23081, ISO19115, ISO19119;
Nationale (metadata)standaarden zoals, MIM, MDTO, TOOI (kennismodel, meer dan alleen waardenlijsten), DCAT-AP-NL, NL-profielen op ISO 19115 en ISO 19119 en NEN 3610;
Beschrijvende standaarden voor begrippen zoals NL-SBB (gebaseerd op de internationale SKOS-standaard).

De Nederlandse standaarden zijn veelal afgeleid van internationale standaarden. De beïnvloeding van internationale standaarden loopt via onze bestaande Nederlandse inbreng. In samenwerking met betrokken organisaties en communities zullen we op behoefte de scope uitbreiden. Een belangrijke ontwikkeling is het werken met linked data waar, naast SKOS, meerdere standaarden voor bestaan. Waar mogelijk wordt in deze handreiking daarmee gewerkt.

Deze stand van zaken en aanzet tot een handreiking geeft een overzicht welke onderwerpen waar behandeld worden en werkt zoveel mogelijk met verwijzingen zodat altijd de actuele informatie gebruik kan worden. Voorbeelden en uitwerkingen zijn nadrukkelijk als voorbeeld bedoeld omdat de actuele situatie weer verder uitgewerkt kan zijn. Om tot een volwaardige handreiking te komen, worden sommige hoofdstukken nog verder uitgewerkt zoals de samenhang tussen standaarden en concrete implementatiestappen. Deze aanzet tot een handreiking is dus een levend document die door de betrokken communities uitgebreid en actueel wordt gehouden. In de vervolgtekst wordt het woord handreiking gebruikt, wetende dat er nog het nodige moet gebeuren om tot een volwaardige handreiking te komen.

Doelgroepbewerken

De doelgroep van deze handreiking zijn medewerkers die binnen hun organisatie verantwoordelijk zijn voor het ontwerp, bouw en/of inkoop, implementatie en beheer van voorzieningen binnen hun organisatie waarin metadata zijn opgenomen. Hieronder vallen verschillende functies, zoals de informatieprofessionals. Daarnaast is de handreiking van belang voor vele duizenden overheidsarchitecten vanuit alle domeinen/sectoren die metadatastandaarden moeten selecteren en benoemen bij het ontwerp van een metadatamodel in relatie tot de architectuur voor een overheidsdienst. Voor ontwerpers en programmeurs vanuit alle domeinen/sectoren die metadatastandaarden moeten toepassen bij de realisatie van (een ondersteunende voorziening voor) een overheidsdienst. En voor duizenden inkopers van de overheid die metadatastandaarden kunnen uitvragen bij de producten van leveranciers. Evenals voor leveranciers en/of gebruikersverenigingen van leveranciers. De handreiking gaat uit van een zeker kennisniveau over metadata en metadatastandaarden en informatiehuishouding. De handreiking gaat niet technisch of standaard-specifiek de diepte in. Deze handreiking is gericht op alle organisaties die onder de Woo en de Archiefwet vallen (bestuursorganen en organisaties die daarmee gelijkgesteld worden voor de Woo), ook wel het organisatorisch toepassingsgebied genoemd. Dit zijn departementen, waterschappen, provincies, gemeenten, adviescolleges, Hoge Colleges van Staat, sui generis-organisaties (de Rechtspraak, Hoge Raad, Openbaar Ministerie en Nationale Politie), gemeenschappelijke regelingen met eigen organisatie, zelfstandige bestuursorganen en agentschappen. Deze worden in de handreiking aangeduid met 'organisaties'.

Samenhang met andere initiatievenbewerken

Naast het informatie- en archiefdomein werken ook andere projecten en initiatieven aan het verbeteren van de informatiehuishouding en het gebruik van metadata. Binnen de NORA zijn vele groepen actief op het gebied van architectuur, gegevensmanagement, (open) data et cetera, zoals gegevensmanagement en federatief datastelsel (FDS). Daarnaast zijn er vele ontwikkelingen ten aanzien van metadata en afspraken binnen de verschillende domeinen zoals het GEO-domein (Geonovum), het publicatiedomein (Logius/KOOP) of het (open)datadomein. Cruciaal is ook dat sommige metadatastandaarden verplicht zijn bij aanlevering van data aan Europa en er veel ontwikkelingen zijn in Europa met de Dataspaces waarin metadata ook een cruciale rol speelt. Daar moeten we op aansluiten. Deze handreiking verwijst daarom ook naar andere handreikingen, websites of kennisbronnen voor meer informatie over een onderwerp. Deze handreiking is gemaakt in samenwerking met medewerkers van verschillende organisaties. Aanvullend op deze handreiking is op de NORA-site veel meer informatie te vinden, waarnaar zo veel mogelijk via hyperlinks verwezen wordt. Op de website van Geonovum is veel informatie over metadata te vinden, zie bijvoorbeeld het hoofdstuk over metadata in het raamwerk geo-standaarden.

Leeswijzerbewerken

Na de inleiding, doel, scope en doelgroep wordt eerst een samenvatting beschreven voor managers.

Vervolgens wordt voor de verschillende professionals in hoofdstuk 1 kort de positionering van metadata geduid in de NORA en federatief datastelsel (FDS).
In hoofdstuk 2 wordt een beeld geschetst van de vele soorten metadata en bijbehorende standaarden.
In hoofdstuk 3 worden de belangrijkste principes beschreven bij het gebruik van metadata ten behoeve van gegevensuitwisseling.
In hoofdstuk 4 wordt een aanzet gemaakt van de samenhang tussen de verschillende metadata standaarden. Daarna worden kort de voor deze handreiking belangrijkste domeinen beschreven om vanuit meerdere perspectieven metadata te duiden. Veelal zijn deze domeinen nog verschillende werelden en belangrijk is om deze werelden samen te brengen.
Hoofdstuk 5 beschrijft metadata in het informatie- en archiefdomein.
Hoofdstuk 6 gaat in op het publicatiedomein.
Hoofdstuk 7 gaat kort in op het GEO-domein.
En hoofdstuk 8 op het (open)data-domein.
Hoofdstuk 9 geeft nog enkele implementatie-aanbevelingen.

In elk hoofdstuk zijn zoveel mogelijk verwijzingen opgenomen.

Samenvatting voor managersbewerken

De overheid werkt met enorme hoeveelheden data. Zonder de juiste context is het lastig om deze data te vinden en te gebruiken. Daarom voegen we metadata toe. Metadata zijn gegevens over gegevens en bieden context aan documenten en informatie zoals beleidsstukken, e-mails of notulen. Ze beschrijven waar een document of informatie over gaat, hoe het tot stand kwam en waarvoor het gebruikt kan worden.

Afspraken over metadatastandaarden binnen de overheid zijn van groot belang. Door gestandaardiseerde metadata te gebruiken kunnen medewerkers makkelijker informatie terugvinden en kunnen overheidsorganisaties efficiënt samenwerken en informatie delen. Dit is essentieel voor transparantie en succesvolle projecten.

Zonder gemeenschappelijke metadata is het voor departementen, uitvoeringsinstanties gemeenten en andere overheidsorganisaties moeilijk om efficiënt samen te werken. Een concreet voorbeeld is een Woo-verzoek. Zonder gestandaardiseerde metadata is het lastig om op tijd de juiste informatie te vinden binnen diverse organisaties. Dit kan leiden tot onnodige vertragingen en het missen van relevante informatie. Goed gebruik van metadata verkort de doorlooptijden van WOO-verzoeken en helpt organisaties te voldoen aan hun wettelijke verplichtingen. Zoals de plicht tot overbrengen en vernietigen van informatie volgens de Archiefwet.

Het toevoegen van gestandaardiseerde metadata biedt tal van voordelen:

het maakt het eenvoudiger om informatie gestructureerd te beheren en archiveren;
het versnelt zoekopdrachten en biedt snellere toegang tot relevante informatie;
het vergemakkelijkt de uitwisseling van gegevens tussen verschillende systemen en organisaties;
het geeft relevante context over de herkomst en het doel van informatie;
het helpt bij het naleven van onder andere archiverings-, privacy- en toegankelijkheidsregels;
het zorgt ervoor dat digitale bestanden ook in de toekomst toegankelijk blijven;
het ondersteunt het beschermen van gevoelige informatie.

Het implementeren van gestandaardiseerde metadata is essentieel voor de vindbaarheid, betrouwbaarheid en toegankelijkheid van overheidsinformatie.

Denk na bij de start van elk project of werk welke metadata je nodig hebt en welke standaarden daarvoor van toepassing zijn. De voorliggende handreiking geeft inzicht in de samenhang tussen metadatastandaarden en welke afspraken gemaakt moeten worden – ook met medeoverheden. Raadpleeg het kader voor het werken met metadata: de Richtlijn Metagegevens Overheidsinformatie (RMO).

Maar het allerbelangrijkste: maak genoeg tijd en budget vrij voor scholing en het implementeren en toepassen van metadata binnen jouw organisatie! Zo werken we samen aan toegankelijke overheidsinformatie en een toekomstbestendige informatiehuishouding.

Volgende pagina, hoofdstuk 1: Positionering van metadata Handreiking Metagegevens