15 jaar NORA - hoe het begon (door Guido Bayens)
15 jaar Nederlandse Overheid Referentie Architectuur Hoe het begon…een persoonlijke reconstructie Guido Bayens 15 november 2020
Ter gelegenheid van de viering van “15 jaar NORA” werd mij gevraagd te vertellen hoe de NORA is ontstaan. Dat heb ik met veel plezier gedaan. Hieronder staat mijn persoonlijke reconstructie van deze beginjaren. Soms kon ik gebruikmaken van de originele documenten, soms noodzakelijkerwijs van mijn geheugen. Daardoor kunnen details afwijken van de werkelijkheid of de herinnering van andere betrokkenen. Net zoals de eerste versies van de NORA tot stand zijn gekomen, nodig ik de lezer uit om eventuele correcties of aanvullingen te leveren.
1 Prelude 2002 - 2005 In deze periode werd in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd onder leiding van een drietal hoogleraren door een groep bedrijfs- en informatie-architecten een raamwerk voor de overheidsarchitectuur ontwikkeld. Dit raamwerk was een vereenvoudigde versie van het in 1987 door Zachman gepubliceerde artikel "A Framework for Information Systems Architecture". Ik kom hier zo op terug. Een tweede ontwikkeling in de aanloop naar de NORA heeft te maken met het ontstaan van UWV, de organisatie die in 2002 ontstond door de samenvoeging van een aantal grote uitvoeringsorganisaties in de sociale zekerheid: GAK, DETAM, BVG, GUO, USZO en LISV. Ik was in 2001 Hoofd Architectuur van het GAK geworden. In de aanloop naar deze fusie, werd door bedrijfs- en informatie-architecten gewerkt aan het opstellen van een referentie-architectuur, op grond waarvan deze uitvoeringsorganisaties tot één samenhangend bedrijf kon worden gemaakt. We maakten, met andere woorden, de bedrijfskundige en informatiekundige ‘bouwtekening’ van het nieuwe UWV: diensten, processen, organisatie, applicatielandschap en infrastructuur. Na het ontstaan van UWV werden op hoog niveau samenwerkingsafspraken gemaakt met de Belastingdienst en met de toenmalige Centra voor Werk & Inkomen. Voor een goede samenwerking is het van belang dat diensten logisch op elkaar aansluiten, processen naadloos met elkaar verbonden kunnen worden en de informatieoverdracht op goede standaarden kan plaatsvinden. De drie betrokken organisaties, UWV, Belastingdienst en CWI hadden natuurlijk elk hun eigen historie op het gebied van dienstverlening, processen en informatiehuishouding, dus de vraag drong zich op van welke standaarden en afspraken we uit zouden moeten gaan. Losse bedrijfsreferentie-architecturen schieten dan tekort. En daarmee was de gedachte geboren dat we binnen de overheid een stelsel van afspraken en standaarden zouden moeten ontwikkelen om ketensamenwerking en gezamenlijke dienstverlening aam burgers en bedrijven beter mogelijk te maken. 2 Met grote vreugde geven wij kennis…. 2005 - 2007 Met het idee van een overkoepelende architectuur in het achterhoofd besloot ik de stoute schoenen aan te trekken en nam ik contact op met de Directeur van ICTU, Siep Eilander. In een gesprek in een wegrestaurant deed ik mijn idee voor het ontwikkelen van een overkoepelende overheidsarchitectuur uit de doeken. Het idee viel in goede aarde: “Kom het maar doen” was zijn reactie. Even later zat ik tegenover Michel Bouten, die als programmamanager aan ICTU was verbonden. Ik nam afscheid van UWV en ging met een klein team vanuit ICTU werken aan de eerste versie van de NORA. Michel Bouten zorgde voor de bestuurlijke afstemming met onder andere het ministerie van BZK en EZ. Ook zorgde hij voor de nodige contacten met vertegenwoordigers van andere bestuurslagen, zoals gemeenten en provincies. De eerste versie van de NORA is tot stand gekomen met bijdragen van de volgende personen: • Michel Bouten, Manager Programma Architectuur elektronische overheid (ICTU) • Guido Bayens, Lead architect NORA (Novius) • Birgitte van Starrenburg, architect (Capgemini) • Paul Oude Luttighuis, architect (TNO) • Hans Tönissen, architect (Van de Geijn Partners) • Peter Holierhoek, architect (IBAS / Ordina) • René van den Assem, architect (VKA) • Peter Scheffel, architect (VKA) • Bram Gaakeer, architect (LogicaCMG) • Hans Baten, architect (Capgemini)
Om de communicatieve waarde van de modellen op een hoger niveau te brengen, werd een professionele ontwerpster ingeschakeld. Zij heeft de symbolen ontworpen, die we sindsdien in allerlei architectuurdocumenten zien opduiken. De vormgevingsafspraken voor de modellen zijn later opgenomen in de “Handreiking NORA-overzichtskaarten; Richtlijnen voor het maken van NORA-conforme architectuurplaten” (juni 2009). Versie 1.0 is gedateerd op 27 september 2006. Bij het opstellen van de NORA baseerden we ons op het eerdergenoemde vereenvoudigde Zachman raamwerk, dat al snel het NORA-Raamwerk werd genoemd.
Dit raamwerk is gebruikt als ‘kapstok’ om de juiste verbanden aan te brengen binnen de verschillende architecturale aspecten. En dus gingen we op basis van dit raamwerk principes formuleren en daarbij zoveel mogelijk keuzes voor standaarden en oplossingen aanreiken. We hebben daarbij ook dankbaar gebruik gemaakt van de eerdergenoemde UWV-referentie-architectuur. Omdat werken onder architectuur bepaald geen gemeengoed was binnen grote delen van de overheid, hebben we veel ‘uitleg’ en bijlagen toegevoegd, waardoor de omvang van de NORA opliep tot zo’n 200 pagina’s. We besloten een conferentie te organiseren om deze eerste versie van de NORA in bredere kring te bespreken. Tot onze verbazing - maar ook wel blijdschap – kwamen er wel een kleine 100 deelnemers op af. Dit succes smaakte naar meer. Mede op basis van ontvangen feedback, gingen we werken aan de 2.0-versie. Inmiddels was er een klankbordgroep ontstaan, bestaande uit architecten van verschillende afkomst: Ministeries, vanuit programma’s als EGEM, E-Provincie, Stroomlijning Basisgegevens, Waterschapshuis, Manifestgroep, enzovoorts. Een groep van ongeveer 20 personen, die maandelijks bijeenkwam en waarmee steeds aspecten van de (gewenste) overheidsarchitectuur worden besproken. De resultaten hiervan werden verwerkt in de tweede versie van de NORA. Soms moet je een beetje geluk hebben. Tegen de tijd dat de 2.0-versie klaar was, maakt de onlangs aangetreden nieuwe Regering een ‘rondje door het land’ om zodoende kennis te verwerven van maatschappelijke ontwikkelingen en vraagstukken. En zo kon het gebeuren dat Staatssecretaris Ank Bijleveld – Schouten een bezoek zou brengen aan het jaarlijkse congres “Overheid en ICT”. We konden regelen dat in de marge van dit congres, we de 2.0-versie officieel mochten aanbieden aan de Staatssecretaris. Dit vond plaats op 25 april 2007. En zo kregen we aandacht op hoog bestuurlijk niveau. We begrepen dat topambtenaren en bestuurders natuurlijk niet zelf de NORA zouden lezen en daarom hebben we in september 2007 “NORA toegelicht”, een document van 18 pagina’s en een toelichting voor bestuurders van 2 pagina’s opgesteld. Het aantal te behandelen onderwerpen in de NORA bleef groeien. Zo ontbraken nog hoofdstukken over informatiebeveiliging en geo-informatie. In het kader van “kennis halen waar het zit’ werd met succes een beroep gedaan op de beroepsvereniging van Informatiebeveiligingsdeskundigen en geo-Novem. Zo werd de basis gelegd voor meer gespecialiseerde katernen. Het bleef niet bij de NORA. Vanuit het programma EGEM (E-gemeente) was parallel gewerkt aan de ontwikkeling van een op gemeenten toegespitste architectuur. Door goede onderlinge afstemming kon de Gemeentelijke Modelarchitectuur (GEMMA) gezien worden als de eerste ‘dochter’ van NORA. Zoals we weten zou het daarbij niet blijven. Vanuit het NORA-programmateam is ook gewerkt aan de Modelarchitectuur Rijksdienst (MARIJ) en in de wereld van de provincies begon PETRA het licht te zien. Nog vele dochters zouden volgen. Aan een belangrijk deel van hen, werd meegewerkt door de leden van het oorspronkelijke NORA-team. En zo ontstond de dochterrijke NORA-familie. 3 NORA wordt ‘salonfähig’ - 2007 - 2009 In deze periode werd gestreefd naar het creëren van verdergaand bestuurlijk draagvlak onder de NORA. De 2.0-versie werd hiervoor ongeschikt geacht: Te dik en te veel afgestemd op de vakkennis van bedrijfs- en informatie-architecten. Daarom kreeg de 3.0-versie een ander karakter: De oorspronkelijke 20 fundamentele principes werden teruggebracht tot 10 basisprincipes en de 140 afgeleide principes werden teruggebracht tot 40. In NORA 2.0 werden principes ook verbonden met ongeveer 200 nationale en internationale standaarden. Hierdoor werd ook zeer concreet richting gegeven aan de standaardisatie van de informatiehuishouding van de Nederlandse overheid. Deze verwijzingen maakten niet langer deel uit van de 3.0-versie van de NORA. Door deze sterke vereenvoudiging kon Staatsecretaris Bijleveld op 17 augustus 2009 aan “alle mede-overheden: gemeenten, provincies en waterschappen” het volgende laten weten: “Op advies van het College Standaardisatie acht ik de bijgesloten referentie architectuur vanaf heden leidend voor de informatie architecturen in het gehele overheidsdomein. (Originele cursivering - GB). (…..) Het document is geschreven voor bestuurders van organisaties die overheidstaken uitvoeren, maar in het bijzonder voor de portefeuillehouders informatiebeleid. Uit de openbaar uitgevoerde consultatie van dit document door het ICTU-programma Renoir en uit het traject van de NORA langs het Standaardisatie Forum en -College, is gebleken dat deze nieuwe versie, beter dan de vorige versies, leesbaar en toegankelijk is voor bestuurders.” Hier eindigt mijn reconstructie. In een tweede deel ga ik nader, meer opiniërend en adviserend, in op de toekomst van NORA. Nederlandse Overheid Referentie Architectuur Kanttekeningen en advies voor de komende jaren Guido Bayens 15 november 2020
In een vorige bijdrage heb ik een reconstructie gemaakt van het ontstaan van de NORA . Dit naar aanleiding van het 15-jarig bestaan van de NORA. Er was mij ook gevraagd iets te zeggen over mijn visie op de toekomst van NORA. Daarover gaat deze bijdrage. Ik begin met enige (kritische) observaties en rond af met enkele adviezen, waardoor de NORA aan belang en impact binnen de overheid kan winnen. 1 De doelgroep Op het omslag van de NORA-versies 1.0 en 2.0 is kort en krachtig aangegeven wat de doelgroep van dit document is: “vóór en dóór architecten”. Zoals we hebben kunnen lezen in mijn vorige bijdrage was NORA 3.0 “… geschreven voor bestuurders van organisaties die overheidstaken uitvoeren, maar in het bijzonder voor de portefeuillehouders informatiebeleid”. Het behoeft geen uitleg dat hiermee het karakter van de NORA fundamenteel werd gewijzigd. Vanaf de uitgave van de 3.0-versie was de NORA dus niet langer een document dat “inrichtingsprincipes, modellen en standaarden voor het ontwerp en de inrichting van de elektronische overheid” bevat, zoals wordt aangegeven in het voorwoord van de 1.0-versie. NORA was niet langer een architectuur-beschrijving van de elektronische overheid. 2 De principes We kunnen een onderscheid maken tussen ontwerp-eisen, in ons jargon meestal aangeduid met ‘requirements’ en de principes voor het construeren van een systeem (in de meest brede zin van het woord, dus variërend van een micro-processor, via bijvoorbeeld bedrijven tot de Nederlandse overheid als systeem). Requirements zijn eisen die gebruikers aan een systeem stellen; principes dienen iets te zeggen over de constructie van de oplossing waarmee aan de requirements wordt voldaan. Of in woorden van emeritus hoogleraar Jan Dietz: Er is een fundamenteel onderscheid tussen de functie van een systeem en de constructie ervan . In de huidige versie van de NORA wordt ook min of meer met deze tweedeling gewerkt: “Basisprincipes (BP’s) beschrijven de kwaliteit van overheidsdienstverlening vanuit het perspectief van de wensen van de samenleving, de burgers en bedrijven (het wat). (…) Afgeleide principes geven meer concrete invulling aan de basisprincipes. Ze zijn te beschouwen als een checklist van kwaliteitskenmerken van de diensten van de overheid en geven handvatten voor operationeel niveau door hun uitwerking in concrete implicaties” De definitie van basisprincipes komt dus overeen met het idee van ‘requirements’. De afgeleide principes kunnen echter in het algemeen niet gezien worden als constructie-principes. Laat ik dit illustreren met een voorbeeld: Afgeleid Principe 26: “De afnemer heeft inzage in de eigen informatie en het gebruik er van”. Dit principe beschrijft een requirement; niet hoe deze eis binnen de overheid moet worden gerealiseerd. Meer in het algemeen kan gesteld worden dat ook de afgeleide principes sterk neigen naar een verbijzondering van de gebruikerswensen (requirements) zoals in de basisprincipes zijn verwoord. Helaas ontbreken in de actuele versie van de NORA constructieprincipes. Mogelijk verklaart dit ook het loslaten van de relatie met 200 of meer standaarden die in de eerdere versies van de NORA in het verlengde van de aangegeven constructieprincipes lagen. Ook hier weer ter illustratie: In het 9-vlaksmodel staat binnen het veld “Berichten en gegevens” een verwijzing naar zes afgeleide principes. Het wekt verbazing dat er een principe voor ‘berichten’ ontbreekt, terwijl berichten toch een onmisbare schakel vormen binnen een moderne informatiehuishouding. Daardoor wordt er dus ook geen relatie gelegd naar bijvoorbeeld de “Gemeenschappelijke Afspraak Berichten”, noch naar standaarden als StUF, SuwiML. ebMS, Digikoppeling of NEN3610. 3 Afbakening (scope) De actuele versie van de NORA lijkt met name geïnspireerd vanuit het perspectief van de afnemer van diensten. Hierbij lijkt impliciet te worden uitgegaan van burgers en mogelijk ook bedrijven als belangrijkste afnemers van diensten. In een meer internationaal jargon zouden we dit ‘business-to-consumer’ noemen. Wat daardoor erg stiefmoederlijk wordt behandeld is het ‘business-to-business’ belang van de NORA. De oorsprong van de NORA lag ook in het mogelijk maken van ketensamenwerking. Op het omslag van de versies 1.0 en 2.0 stond dan ook als ondertitel “Samenhang en samenwerking binnen de elektronische overheid”. Het belang hiervan ligt in het verbeteren van doorlopende, eenduidige dienstverlening aan burgers, bedrijven en mede-overheden. Het meer eenduidig afspraken worden gemaakt over ketenarchitectuur, hoe beter de overheid als één geheel kan functioneren. NORAonline bevat een buitengewoon grote hoeveelheid informatie; een veelvoud van de als “te dik” beoordeelde aanvankelijke versies. Desondanks is de scope beperkt. Dit vraagt ook om ‘reparatie-acties’ zoals de meer recente ontwikkeling van de Gemeenschappelijke Overheidsarchitectuur (GO), Common Ground, de “Nederlandse Digitaliseringsstrategie ” en het Manifest “Ontwikkeling Digitale Overheid” . Ook parallelle activiteiten als het Federatief Overleg, dat zich bezighoudt met Gemeenschappelijke Afspraken Berichten en de werkgroep “Banaan”, waarin architecten van de Manifestgroep werken aan een overheidsarchitectuur, duiden erop dat de NORA een te stringente afbakening kent. De oorspronkelijke gedachte achter de NORA, samenhang en samenwerking binnen de elektronische overheid, wordt klaarblijkelijk onvoldoende gerealiseerd. 4 NORA is niet de jongste meer Het is interessant te kijken naar een recent boekje waarin 35 bestuurders en CIO’s aan het woord worden gelaten over onderwerpen waar zij mee bezig zijn . Een kleine bloemlezing van door hen veel genoemde onderwerpen (met excuus aan het Engels): Datagedreven, data science, data analytics, algoritmen, artificial intelligence, self learning systems, processen, workflow, business rules, process mining, robotic process automation, chatbots, natural language processing, sensoring, edge computing, digital twin, virtual and augmented reality, containerization, multi hybrid cloud, blockchain…. Een steekproef via de zoekfunctie van NORAonline, levert vrijwel geen enkele treffer op. Dat roept de vraag op of de NORA(-community?) nog wel in verbinding staat met het managers die bezig zijn om de overheid verdergaand te digitaliseren? 5 Adviezen Ondanks de grote belangstelling waarin NORA zich mag verheugen, denk ik dat het streven van architecten om managers en bestuurders van puike adviezen te voorzien voor de bedrijfs- en informatiekundige inrichting van overheidsorganisaties, meer succesvol zal zijn, als enkele belangrijke wijzigingen worden doorgevoerd. Op grond van de bovenstaande kanttekeningen, geef ik daarom enkele adviezen. 5.1 De doelgroep: terug naar de architecten Laat de NORA (en haar dochters) weer een naslagwerk of gids zijn voor bedrijfs- en informatie-architecten. De aard van de principes en modellen mag dus best aansluiten bij dit mooie vakgebied. De sterk gevoelde wens om ook managers en bestuurders “mee te nemen” kan veel beter vervuld worden door een speciaal op deze doelgroep af te stemmen document: Kort, toegankelijk en ondersteunend aan besluitvorming. 5.2 Stel constructie-principes op en leg koppeling met standaarden High level requirements zijn slechts het – niet onbelangrijke – begin van de werkzaamheden van de architect. Maar daarna begint dus het echte werk pas: Het aangeven van de constructie van hetgeen gemaakt moet worden. Concrete invulling geven aan de wijze waarop burgers en bedrijven gebruik kunnen maken van overheidsdienstverlening, van de wijze waarop overheidsorganisaties elkaar en private partijen services verlenen, afspraken over communicatie-protocollen en berichtsamenstelling, richtlijnen voor datanetwerken en informatiebeveiliging, enzovoorts, enzovoorts. Verwijs vanuit deze afspraken of richtlijnen naar de vele tientallen standaarden die binnen de Nederlandse overheid, binnen Nederland, binnen de EU of binnen bepaalde sectoren zijn overeengekomen. Kortom: ontwikkel op deze wijze de ‘bouwtekeningen’ van de moderne overheid. 5.3 Verbreed de scope De NORA en haar dochters dienen te zorgen voor een samenhangend ontwerp van de Nederlandse publieke sector. De overheid bestaat natuurlijk uit zeer veel relatief onafhankelijke organisaties. Het is aan architecten om hierin samenhang aan te brengen. Deze samenhang betreft niet alleen dienstverlening aan burgers en bedrijven. Juist om requirements als ‘no wrong door’, ‘one stop shopping’ en ketensamenwerking te kunnen realiseren, is het van belang dat de NORA afspraken bevat over ketensamenwerking, op zowel het niveau van dienstverlening, bedrijfsproceskoppelingen, informatie-uitwisseling als infrastructuur. Door slimme coalities aan te gaan met ontwikkelingen als de Gemeenschappelijke Overheidsarchitectuur, Common Ground, Banaan en dergelijke, kan de NORA het overkoepelende en integrerende verband worden tussen al deze losstaande initiatieven. Een overkoepeling die bij voorkeur ook aansluit en invloed neemt op het European Interoperability Framework. 5.4 Zorg voor aansluiting bij actuele ontwikkelingen Hoe passen de eerder opgesomde actuele ontwikkelingen als data-analytics, artificial intelligence en digital twins in de overheidsarchitectuur? Door ook over deze onderwerpen afspraken te maken in overheidsverband, kan ook hier synergie behaald worden. Bestuurders, managers, CIO’s en CDO’s zullen de architecten dankbaar zijn voor goede ondersteuning op deze gebieden.