Waarom is Digitale duurzaamheid belangrijk?

Het thema Digitale Duurzaamheid is 'historische informatie' in NORA. De inhoud van dit onderwerp komt in beheer van het Nationaal Archief onder het thema 'Duurzame Toegankelijkheid'

Achtergronden hierover zijn te lezen in de notitie: 'Duurzame Overheidinformatie' (PDF, 751 kB).

Ook voor bestuurders ....

Overheidsorganisaties werken al digitaal want met computers. Maar hoe betrouwbaar en bruikbaar is de digitale informatie van overheidsorganisaties, nu voor gebruik in werkprocessen en later als er iets verantwoord moet worden? Zijn de digitale dossiers compleet? Of wordt er ook gewerkt met papier dat niet in een digitaal dossier terecht komt?

Kan de organisatie haar handelen later verantwoorden met informatie die op een veilige en duurzame manier is bewaard? Is de digitale informatie van vandaag dan nog wel leesbaar? En vindbaar? Of gaat het dan zoals met die floppy van vroeger, niet meer leesbaar, niet goed bewaard, niet meer te vinden. En staat uw organisatie dan met een mond vol tanden en u als bestuurder in de krant?

Hoe is de situatie bij de digitale dienstverlening die de organisatie aanbiedt? Biedt u daarbij de digitale informatie aan die de zelfredzame burger nodig heeft bij het indienen van een aanvraag?

En openbaarmaking op internet van alle overheidsinformatie volgens het principe 'openbaar, tenzij'? Kan uw organisatie dat ook? Of wordt er nog steeds op papier gearchiveerd, zodat actieve openbaarmaking via internet bij voorbaat al een lastig verhaal is?

Over dit soort vragen én het belang van oplossingen gaat deze pagina.

Dossiers

Bij elke zaak hoort een dossier waarin de informatie over die zaak wordt gebundeld. Dat is een al jaren bestaand inzicht. Dat ging redelijk goed toen alles nog op papier stond. De behandelend ambtenaar vulde een dossiermap en afhandeling van de zaak ging die map naar de afdeling DIV. Was de map onvolledig of slecht geordend, dan ging DIV wel achter de stukken aan en bracht orde in de chaos. In een digitale wereld is dat een stuk lastiger. Want hoe kan DIV nou weten welke relevante e-mails bij de behandelend ambtenaar zijn binnengekomen? Bovendien is digitale informatie vluchtig. Een verkeerde druk op een knop van de computer en het is weg of niet meer te vinden.

Bovendien stopten we niet met het gebruik van papier toen we digitaal gingen werken. In veel organisaties is een deel van de informatie digitaal, staat een deel op papier en is er daarnaast ook informatie die in beide werelden voorkomt. Dat maakt het lastig om te weten wat de juiste versie is. En vaak ook is er in beide werelden geen dossier dat helemaal volledig is. Dat levert risico's op voor het werkproces, de dienstverlening naar burger en bedrijf en bij het samenwerken met andere organisaties. En incomplete dossiers zijn een ramp als een organisatie zich moet verantwoorden. Tenzij die nieuwe digitale wereld goed wordt georganiseerd, en wordt gebaseerd op principes en mechanismen die horen bij hoe dingen werken in een digitale wereld.

Digitale dienstverlening

In mei 2013 stuurde het kabinet de Visiebrief digitale overheid 2017 naar de Tweede kamer. Daarin staat dat bedrijven en burgers uiterlijk in 2017 de zaken die ze met de overheid doen, zoals het aanvragen van een vergunning, digitaal moeten kunnen afhandelen. De brief zegt ook - en terecht - dat het daarvoor noodzakelijk is dat de overheid alle voor burgers relevante informatie digitaal beschikbaar maakt. Want als de overheid wil dat de burger zichzelf kan helpen bij een digitaal loket, dan is die informatie niet meer iets extra's maar een voorwaarde. Daaraan invulling geven lukt alleen als een overheidsorganisatie niet alleen digitaal werkt maar haar informatie ook op de goede manier digitaal bewaart en deze informatie daardoor vindbaar en leesbaar blijft, ook op de computer van de burger.

Effectief en efficiënt

Zonder computers zou de overheid niet meer effectief en efficiënt kunnen werken. In de werkprocessen is automatisering onmisbaar. Tegelijkertijd zijn juist daardoor ook nieuwe ongewenste situaties ontstaan. Zo levert het afdrukken van documenten om ze van een paraaf of handtekening te voorzien om ze daarna weer in te scannen, niet alleen extra werk op, maar vergroot het ook de kans op onduidelijkheden en fouten. Daarom is in een effectieve en efficiënte organisatie digitale informatie leidend, goed georganiseerd en betrouwbaar en is papieren informatie zoveel mogelijk daarvan een tijdelijke afgeleide.

Wet- en regelgeving

De Archiefwet stelt eisen aan overheidsinformatie en is van toepassing op alle informatie die hoort bij de werkprocessen van de overheid. Zo schrijft de Archiefwet voor hoe overheidsorganisaties hun handelingen en bijbehorende transacties, zoals het ontvangen van een aanvraag, het verlenen van een vergunning en het afsluiten van een overeenkomst, moeten documenteren. Zo ontstaat archief dat vervolgens vaak jarenlang beschikbaar en bruikbaar moet blijven voor raadpleging en hergebruik in werkprocessen, voor raadpleging door het publiek in het kader van de openbaarheid van overheidsinformatie en voor het reconstrueren van het handelen van de organisatie; dit laatste in het kader van verantwoording en bewijsvoering.

De openbaarheid van overheidsinformatie vormt mede de basis van onze rechtstaat en daarmee geldt dat ook voor duurzaam en toegankelijk bewaren ervan.

De Archiefwet schrijft niet voor dat overheidsinformatie in digitale vorm wordt bewaard en gearchiveerd. Toch is het belangrijk daar wel voor te kiezen. In een digitale wereld is niet-digitale informatie weinig bruikbaar. Tegelijkertijd pakken de eisen die de Archiefwet stelt aan overheidsinformatie bij digitale informatie flink anders uit dan bij informatie op papier. Juist de vluchtigheid van digitale informatie vergt andere en ook meer complexe maatregelen om aan dezelfde eisen te voldoen dan in de papieren wereld het geval was. In de papieren wereld bestaan maatregelen onder andere uit de klimaatbeheersing van een archiefruimte en het voorkomen van wat in de archiefwereld inktvraat heet. In de digitale wereld gaat het ineens over computerapparatuur en -programmatuur, opslagmedia en opslagformaten en kennis van ICT. De combinatie 'digitaal' én 'eisen in de Archiefwet' vraagt dan ook om een breed spectrum van relatief nieuwe maatregelen. Die maatregelen zijn deels technisch, maar ook organisatorisch en zijn voor een deel zelfs onderdeel van het werkproces. Iedereen in een overheidsorganisatie krijgt ermee te maken.

Zaakgericht werken

Zaakgericht werken als concept voor het organiseren van het werkproces en de bijhorende informatievoorziening, is slechts een middel. We noemen het vanwege de relatie met digitale dossiervorming en archivering. Het hedendaagse Zaakgericht werken is een digitale manier van werken. Bij een zaak hoort een digitaal zaakdossier en dat moet op orde, volledig, betrouwbaar en goed toegankelijk zijn, tijdens de behandeling van de zaak oftewel de uitvoering van het werkproces en erna als de zaak is afgedaan en het dossier gearchiveerd.

Op die manier is goed digitaal informatiebeheer van essentieel belang voor zaakgericht werken. Maar in omgekeerde richting is er ook een belang. Digitale dossiervorming en digitale archivering zijn juist voor zaakgericht werken goed uitgewerkt en beschreven. Daarom ook kan de invoering van Zaakgericht werken het digitaal informatiebeheer in een organisatie, waaronder digitale dossiervorming en archivering, op een hoger plan brengen.

Tijd-, plaats- en apparaatonafhankelijk werken

Bij digitale dienstverlening is wel duidelijk dat je dat niet kunt organiseren met informatie die op papier staat. Maar voor de eigen werkprocessen van een moderne overheidsorganisatie is het ook niet meer passend. Want met de invoering van flexibele werkplekken kiezen overheidsorganisaties er steeds vaker voor om hun medewerkers meer keuze te geven bij het bepalen waar en wanneer ze hun werk doen. En werken met dergelijke 'flexplekken' gaat nou eenmaal niet samen met papieren informatiestromen en stapels papier.

Daarbij wordt ook het onderscheid tussen in- en extern vager. Bij een deadline wordt er 's avonds thuis gewerkt en bij een ziek kind in het gezin misschien ook overdag, of gewoon omdat het reistijd scheelt of omdat men thuis geconcentreerder kan werken aan dat belangrijke rapport. Een andere ontwikkeling is dat de balie en de spreekkamer van sommige overheidsorganisaties zich verplaatsen naar elders, in een buurthuis of aan de keukentafel bij de burger thuis. Met digitale informatie kunnen afstanden en tijd worden overbrugd, maar dan moet het wel betrouwbaar en goed toegankelijk zijn.

Ook wat betreft apparatuur staan de ontwikkelingen niet stil. Het heeft ook een naar: BYOD oftewel 'bring your own device'. In vergaderingen is de tabletcomputer inmiddels een normaal verschijnsel. Het is een vorm van professionaliteit en efficiëntie die we bij zowel medewerkers als bestuurders zien. En wederom is de voorwaarde: betrouwbare en goed toegankelijke digitale informatie.

De Open overheid

In 2013 heeft het kabinet met de Visie open overheid (PDF, 625 kB) en het Actieplan open overheid (PDF, 667 kB) gekozen voor de lijn om overheidsinformatie actief openbaar te gaan maken volgens het principe 'openbaar tenzij'. Het zal duidelijk zijn dat het enige praktische kanaal voor het op omvangrijke schaal openbaar maken van overheidsinformatie, internet is. Maar dan moet die informatie wel in digitale vorm bewaard zijn en beschikbaar en leesbaar zijn.

Dat geldt ook voor informatie over zaken die al zijn afgedaan en die vervolgens is gearchiveerd. Ook dat moet in een goed georganiseerde overheidsorganisatie digitaal gebeuren, want papier kun je nou eenmaal niet ontsluiten via internet.

Belangrijk bij openbaarmaking via internet is de vindbaarheid ervan op internet. Dat vergt het toevoegen van zogenoemde metagegevens. Op internet kunnen die functioneren als trefwoorden waarop de burger kan zoeken. Het toevoegen van die (digitale) metagegevens gebeurt voor een belangrijk deel al in het werkproces waar de desbetreffende informatie ontstaat, simpelweg omdat juist in dat werkproces en op het moment van het ontstaan van die informatie goed duidelijk is wat de betekenis en context van de informatie is.

Relevant in dit verband is ook de Wet openbaarheid bestuur (Wob). De Wob regelt voor alle burgers het recht op informatie van de overheid, zodat zij inzage kunnen hebben in het handelen van de overheid en zij goed geïnformeerd kunnen deelnemen aan democratische processen en overheidsbesluitvorming. Overheidsinformatie is altijd openbaar, tenzij de Wob of andere wetgeving bepaalt dat de informatie die de burger vraagt, niet geschikt is om openbaar te maken. Dat betekent dat elke burger met een beroep op de Wob een verzoek kan doen tot openbaarmaking van bepaalde overheidsinformatie. Als de overheidsorganisatie waarbij een Wob-verzoek wordt ingediend, in gebreke blijft, dan kan de burger deze organisatie dwingen tot het aan hem betalen van een dwangsom. Niet zelden is het voldoen aan een Wob-verzoek nogal arbeidsintensief omdat het lastig is de gevraagde informatie te vinden en vervolgens aan de burger beschikbaar te stellen. Dat is een van de redenen waarom de overheid kiest voor een beleid dat streeft naar actieve openbaarmaking. Dat moet overheidsorganisaties stimuleren tot een pro-actieve houding in deze, hetgeen neerkomt op het zodanig digitaal opslaan en beheren van overheidsinformatie dat deze daarbij al direct wordt voorbereid op ontsluiting via internet.

Ketensamenwerking

Overheidsorganisaties werken meer en meer samen in ketens. Betrouwbare en bruikbare digitale informatie is daarbij nog belangrijker dan bij werkprocessen die binnen de grenzen van de organisatie blijven. Intern is werken met papieren informatie niet ideaal maar 'nog te doen'. Papieren stukken en dossiers 'stromen' dan door de organisatie, van de ene naar de andere afdeling. Tussen organisaties is dat lastig tot - bij nauwe samenwerking - nauwelijks te doen. De overheid gaat daar tegenwoordig ook van uit. Overheidsorganisaties zien digitale informatie, digitale informatiesystemen en de koppelingen daartussen als een voorwaarde voor ketensamenwerking. Betrouwbaarheid en kwaliteit van die informatie is dan zo mogelijk nog belangrijker dan wanneer die informatie binnen de grenzen van de eigen organisatie blijft. De andere partij of partijen moeten er op kunnen vertrouwen dat de informatie die gedeeld wordt, juist is en volledig.

Extra maatregelen zijn ook nodig voor de leesbaarheid van informatie, omdat ketenpartners vaak met andere apparatuur en andere informatiesystemen werken. Die leesbaarheid wordt geregeld door het maken van gezamenlijke afspraken over Semantiek, hetgeen staat voor de betekenis van informatie, en door het werken met gestandaardiseerde opslag- en berichtenformaten.

Informatiebeveiliging

De laatste jaren wordt het belang van een goede informatiebeveiliging voluit erkend. Het is een complex vakgebied, dat gericht is op het beheersbaar maken van risico's. Belangrijke aspecten zijn:

• de beschikbaarheid van informatie, onder andere in de betekenis van bedrijfszekerheid;
• de integriteit oftewel de betrouwbaarheid van informatie;
• de vertrouwelijkheid van informatie, waaronder de aspecten privacy, gevoelige bedrijfsinformatie en toegang voor wie bevoegd is, dit laatste via het mechanisme van achtereenvolgens identificatie, authenticatie en autorisatie;
• de controleerbaarheid van informatie en maatregelen.

Zie verder het NORA-thema Beveiliging.

Ons digitale erfgoed

Een moderne democratische rechtstaat beschrijft haar eigen geschiedenis. Dat is een maatschappelijk belang. Besluitvorming in politieke en bestuurlijke organisaties en het handelen van de overheid als beleidsvormend en beleidsuitvoerend orgaan zijn cultuurhistorisch gezien van belang en vormen een belangrijk element van geschiedschrijving.

Daarnaast heeft de overheid de taak om ook ontwikkelingen in de maatschappij en culturele uitingen in de maatschappij te documenteren en voor het nageslacht te bewaren. Ook dat zal in toenemende mate in digitale vorm moeten gebeuren. Want voor het reproduceren van wat nu wordt vastgelegd, zal in de toekomst steeds vaker vooral of zelfs uitsluitend digitale apparatuur beschikbaar zijn. En dat vergt nu al nieuwe technieken en maatregelen. Want net als 'gewone' digitale overheidsinformatie is ook ons digitale erfgoed vluchtig van karakter. Zonder maatregelen gaat het gemakkelijk verloren.

Risico's

Met veel risico's is iets vreemds aan de hand. Meestal gaat het goed. Want hoe vaak staat een overheidsorganisatie nou voor de rechter? Aan de andere kant ligt de overheid in de hedendaagse samenleving voortdurend onder het vergrootglas van de media, van maatschappelijke organisaties en van de eigen burgers die op internet en via social media ook voluit mee kunnen communiceren.

Duidelijk is ook dat als het fout, omdat een politieke organisatie of overheidsorganisatie geen 'digitaal bewijs' heeft en zich niet kan verantwoorden, het vaak ook goed fout gaat. Geen bestuurder wil op de verkeerde manier in de krant of op de TV komen, en zeker niet omdat men de eigen digitale informatievoorziening niet op orde heeft of in het verleden had.

Samenvattend

Een goede invulling van digitaal informatiebeheer en digitale duurzaamheid is tegenwoordig randvoorwaardelijk voor het goed functioneren van een overheidsorganisatie. Het is van belang of zelfs een voorwaarde voor:

• de bedrijfsvoering;
• digitale dienstverlening;
• tijd-, plaats en apparaatonafhankelijk werken;
• ketensamenwerking;
• verantwoording en bewijsvoering;
• het voldoen aan wet- en regelgeving;
• het beheersbaar maken en houden van bestuurlijke risico's;
• actieve openbaarmaking in het kader van een open en transparante overheid;
• het bewaren en naar het publiek ontsluiten van informatie die cultuurhistorisch gezien van betekenis is (ons culturele erfgoed).

Redactie en contact

Reacties zoals aanvullingen en suggesties kunnen naar Xander van der Linde, coördinator NORA Digitale duurzaamheid, nora@ictu.nl met een c.c. naar architectuur@ictu.nl.

Nederlandse Overheid Referentie Architectuur.

Een samenhangende hoeveelheid werk met een welgedefinieerde aanleiding en een welgedefinieerd eindresultaat, waarvan kwaliteit, voortgang en doorlooptijd inzichtelijk zijn en bewaakt worden.

NORA doelt met het begrip 'overheidsorganisaties' zowel op overheden als op semi-overheid- en private organisaties met een publieke taak.

Communicatiekanaal dat bij de dienstverlening wordt gebruikt. Elk kanaal kent verschillende vormen waarin informatie kan worden gedeeld.

Houdt in dat informatie binnen redelijke termijn kan worden gevonden.

Gegevens die context, inhoud, structuur en vorm van informatie en het beheer ervan door de tijd heen beschrijven.

Het proces van vaststellen van de vereiste betrouwbaarheid van informatiesystemen in termen van vertrouwelijkheid, beschikbaarheid en integriteit alsmede het treffen, onderhouden en controleren van een samenhangend pakket van bijbehorende maatregelen.

De mate waarin de organisatie zich voor de informatievoorziening kan verlaten op een informatiesysteem. De betrouwbaarheid van een informatiesysteem is daarmee de verzamelterm voor de begrippen beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid.

De mate waarin de organisatie zich voor de informatievoorziening kan verlaten op een informatiesysteem. De betrouwbaarheid van een informatiesysteem is daarmee de verzamelterm voor de begrippen beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid.

Het bekend maken van de identiteit van personen, organisaties of IT-voorzieningen.

Het proces van het toekennen van rechten voor de toegang tot geautomatiseerde functies en/of gegevens in ICT voorzieningen