Inzichten op het snijvlak van Architectuur en beleid - over onderhoudshandleidingen, zelf-likkende ijsjes en andere metaforen
Essay van Michiel Schoo bij de sessie Het zelf-likkende ijsje en andere metaforen die je niet meer uit je hoofd krijgt van de NORA Gebruikersweek 25 mei tot 4 juni 2021.
Over onderhoudshandleidingen, zelflikkende ijsjes en andere metaforen[bewerken]
Toen ik in 2005 ambtenaar werd, had het kabinet digitale ambities in overvloed. De elektronische overheid kreeg vorm via ambitieuze projecten en binnen het moederdepartement, zoals Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vaak werd genoemd, was er zelfs een programma directoraat-generaal Andere Overheid. Op de vraag van mij, ter oriëntatie op mijn nieuwe functie, of de Andere Overheid goed op planning lag, kreeg ik van een collega de enigszins verschrikte reactie: daar gaan wij niet over hoor. De “andere overheid” werd trouwens niet veel later als afgerond beschouwd, het programma directoraat-generaal verdween.
Proces en inhoud[bewerken]
Binnen de ambtenarij domineert niet zelden het proces-denken, immers als het proces op orde is, dan volgt er meestal wel een goede inhoud. En zo niet, dan is tenminste uit te leggen wat er gebeurd is. In de digitalisering is de inhoud ambtelijk al snel gepercipieerd als technisch ingewikkeld. Niet lang na mijn ambtelijke start werd de miljoenste gebruiker van DigiD getrakteerd op een bezoek met felicitatie van een bewindspersoon. Maar op de inhoud zaten we ook niet stil. Zo was DigiD één van de vele ‘bouwstenen voor de e-overheid’. Het BSN werd ingevoerd, de persoonlijke internetpagina ontwikkeld, e-formulieren opgesteld, de burgerservice code werd geformuleerd, de OverheidsTransactiePoort gebouwd en het stelsel van basisregistraties kreeg samenhang. Deze en andere initiatieven, duizelingwekkend veel, werden allemaal betaald en verantwoord vanuit het ministerie.
Wij als ambtenaren vulde onze verantwoordelijkheid voor de digitalisering bij voorkeur in door als opdrachtgever een procesmatige rol te spelen. Maar zie daar; de architectuur. Toen NORA in de eerste versie “af” begon te raken was dat voor BZK als opdrachtgever prettig: een concreet resultaat. Tegelijk ontstond er echter wel enig ongemak. Een ar-chi-tec-tuur? Zeg maar een definitief ontwerp? Van de e-overheid, opgesteld in opdracht van BZK? Maar de bestuurlijke autonomie van de bestuurslagen dan? Wat vindt EZ daar van? Weet de bewindspersoon hier wel van? Wat vinden gemeenten hier van? Gaan de uitvoeringsorganisaties hier wel in mee? Daar wisten beleidsmakers niet zo snel een antwoord op. De status “voor en door architecten” bood uitsluitsel en houvast om NORA te positioneren.
Sturingsinstrument of onderhoudshandleiding[bewerken]
Die architectuur leek mij een handig sturingsinstrument, maar het paste niet zo eenvoudig in iemands handen. Digitaliseren deed elke bestuurslaag in diens eigen tempo, ambities verschilden nogal. En hoewel ik persoonlijk de inhoud niet schuw, ging ook ik als (gedelegeerde) opdrachtgever te raden bij de NORA architecten over hoe we bestuurlijk naar de NORA moesten kijken. “Zie het als een onderhoudshandleiding van een vliegtuig. De bestuurders hoeven het niet te lezen, maar ze vertrouwen er op dat het er is”. Daar stond ik dan, op het verkeerde been wellicht. Van mogelijk stuurinstrument naar technische detailbeschrijving in een vingerknip.
Kleutertaal[bewerken]
Het “aanhaken van bestuurders” inzake digitalisering werd in die jaren wel vaker geïnterpreteerd als het uitleggen op kleuterniveau. Dat was niet altijd terecht, denk ik achteraf. Soms waren de overwegingen op het ministerie trouwens zelfs voor kleuters niet te begrijpen. Als gevolg van bezuinigingen stopte BZK zelfs op een kwaad moment met de NORA. De NORA was immers “af” en de urgentie moest nou maar eens komen te liggen bij het “implementeren van de e-overheid bouwstenen”.
Gelukkig duurde die dwaling niet heel erg lang. Want al snel moest BZK inzake ICT toepassing door de overheid er voor zorgen dat er geen ‘miljarden’ meer ‘verspild’ werden aan ‘mislukte projecten’, zoals het beeld in de media geschetst werd (dat dus politieke realiteit werd). De coördinatie binnen het rijk werd verstevigd. Er kwam (inmiddels in 2009) een rijks Chief Information Officer (CIO) en een CIO op elk departement. Van alle mogelijke manieren om grip te krijgen op al die projecten werd de architectuur vanaf toen gezien als een randvoorwaarde. Dat was goed nieuws. In die tweede helft van de jaren nul zette de rijksoverheid grote stappen op weg naar meer volwassenheid in ICT toepassingen. Zo konden we ook met NORA weer verder, al met al wel zwaarder dan voorheen leunend uit de bijdragen vanuit andere overheden.
Een terp afgraven[bewerken]
Met een meer zichtbare positie namen ook de opvattingen over NORA toe. Regelmatig trok er iemand fel van leer over wat er mis was of ontbrak aan een nieuwe versie van de NORA. De discussies onder architecten over wat NORA moest zijn, was vanuit de opdrachtgeversrol nooit goed te beslechten.
Bij een nieuwe versie van de NORA, was vaak te horen dat wijzigingen niet te snel mochten gaan omdat het flinke aanpassingen kost om de architectuur ‘onder’ de NORA consistent te houden. En als de NORA dan toch zo nodig moest worden gewijzigd, maak dan de verschillen met de vorige versie wel duidelijk, zo luidde dan het verzoek. Vanuit de schaarse NORA ontwikkel-capaciteit herinner ik mij de verzuchting, vorige versies zijn voer voor historici, een terp afgraven is ook interessant, maar dat is niet ons werk.
Beleid is zelden makkelijk, dus ook binnen NORA was het botsen van de belangen zichtbaar. Zo was ooit prominent in een versie van NORA opgenomen dat de hele essentie van interoperabiliteit terug te herleiden was tot tien principes. Dat lokte een (jaloerse?) reactie uit vanuit de makers van de burger service code (een lijst met tien principes) die het niet acceptabel vond dat één overheid twee verschillende lijsten met tien principes toestond. Deze fanmail hebben we bestuurlijk uiteindelijk beantwoord met een goed gesprek.
Humor en nuance[bewerken]
Bestuurlijk gezien werd NORA een keer gepersonificeerd op een congres door een collega die haar pasgeboren zusje MARIJ kwam presenteren. En hoezeer ik het lef van mijn als vrouw verklede collega ook waardeerde, kon ik het niet nalaten om te waarschuwen voor het ridiculiseren van het onderwerp. Onder zijn pruik keek hij mij aan, schuldbewust, en hij beloofde mij geen domme dingen te zeggen op het podium. Daar en toen besefte ik me dat teveel nuance soms het enthousiasme onder druk zet. Sindsdien ben ik humor en het uit de rol vallen van ambtenaren steeds meer gaan waarderen. Aan nuance hebben we meestal geen gebrek, lachen mag best iets vaker. Hij is trouwens veel te vroeg overleden helaas, die mooie collega Leo.
Ingewikkeld doorontwikkeld[bewerken]
Bestuurders wisten misschien aan het begin van de jaren ‘10 wel dat ICT projecten onder architectuur moesten plaatsvinden, de architectuur doorontwikkelen is ook altijd ingewikkeld gebleven. In de overtuiging dat de architectuur het beleid moet volgen is het lastig om bestuurders iets over de architectuur zelf te laten zeggen. In de gebruikersraad heb ik ooit verzucht dat we als overheid de (referentie) architectuur krijgen die we verdienen. Architecten zien soms dat er bestuurlijke interventies nodig zijn om desinvesteringen te voorkomen, hergebruik af te dwingen of om stroomlijning aan te brengen. Maar beleidsmakers zien het initiëren van bestuurlijke besluitvorming als hun taak. Dat je elkaar daarin kan helpen, snapt u als lezer wel, maar vanzelf gaat dat natuurlijk niet.
Het zelf-likkende ijsje[bewerken]
Tja, dingen die vanzelf gaan, hoe mooi zou dat zijn? Ooit tijdens een NORA gebruikersraad bracht een betrokken architect het inzicht van het zelf-likkende ijsje. Geen idee wat we er als overheid aan hebben, maar het beeld is altijd blijven bestaan. Om af te sluiten geef ik graag een open deur mee. Digitalisering zonder architectuur is in mijn ogen als rijden zonder stuur. Digitalisering zonder beleid is als sturen zonder richting. Op het snijvlak van architectuur en beleid is er aan te voeren dialogen nooit gebrek. Waar moeten we naar toe? Hoe gaan we daar komen? Hoe werkt dat sturen onder de motorkap? En helpen we elkaar een beetje onderweg?
Michiel Schoo, mei 2021
