Stelsel van het heden (stelselregie voor coordinatie)

Uit NORA Online
Ga naar: navigatie, zoeken
Logo van het subthema stelselarchitectuur.

Onderdeel van de Stelselarchitectuur.
van het Stelsel van Basisregistraties
Status: DEFINITIEF
Auteurs: Andre van Brussel, Wim Bakkeren, Anton van Weel, Ronald Slomp, Arnoud Quanjer

Feedback pagina: Andre.vanBrussel@ictu.nl

Doel van stelselregie[bewerken]

Het Stelsel van Basisregistraties is altijd in ontwikkeling. Stelselregie dient ervoor te zorgen dat de ontwikkelingen binnen het stelsel op elkaar zijn afgestemd en in lijn zijn en blijven met de steeds veranderende behoeften van de afnemers. In stelselregie worden de ontwikkelingen van de, verder zelfstandige basisregistraties en stelselvoorzieningen, zo goed mogelijk op elkaar afgestemd en worden basisregistratie-overstijgende zaken behandeld. Tevens wordt hier gewerkt aan het tot stand komen van stelselbrede afspraken en harmonisatie en standaardisatie binnen het stelsel.

Stelselregie en bestuurlijke verhoudingen[bewerken]

Stelselregie komt niet in plaats van de besturing van en besluitvorming over de afzonderlijke basisregistraties. Conform het vierde inrichtingsprincipe[1] beschreven in Inrichtingprincipes van het stelsel vallen basisregistraties immers onder de verantwoordelijkheid van de minister die daarvoor, gezien de inhoud van de registratie, het eerst voor in aanmerking komt. Als gevolg daarvan heeft iedere basisregistraties een eigen verantwoordelijke minister en een eigen besturing; een eigen ‘governancelijn’. Iedere basisregistratie kent een eigen opdrachtgever en beheerder. Ook voor de vier Stelselvoorzieningen bestaan deze rollen. De rollen zijn voor de basisregistraties beschreven in Basisregistraties als elementaire bouwstenen van het stelsel en voor de stelselvoorzieningen en overige stelseldiensten in Stelseldiensten ter ondersteuning van het gebruik van het stelsel van deze architectuur.

Stelselregie komt niet in plaats van deze governancelijnen, maar zorgt voor de afstemming ertussen. Stelselregie is het op elkaar afstemmen van de strategische besluitvorming per basisregistratie, van de tactische (door)ontwikkeling per basisregistratie en van de operationele activiteiten per basisregistratie.

De beleidsverantwoordelijkheid voor stelselregie ligt bij de staatssecretaris van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. BZK geeft hier samen met alle belanghebbenden invulling aan. Het document ‘Besturing van het stelsel van basisregistraties’[2] zegt hierover:

De staatssecretaris van BZK […] is verantwoordelijk voor de coördinatie en regie op het Stelsel van Basisregistraties. […]

— Besturing van het stelsel van basisregistraties, Versie 1.1, mei 2010, bijlage 67298 bij kamerstuk 29362 nr. 176

Over de verhouding tussen stelselregie en de ‘governancelijnen’ van de basisregistraties zegt het document:

Het Stelsel van Basisregistraties komt tot stand op basis van de bestaande bestuurlijke verhoudingen. Er zijn ten aanzien van de gegevensuitwisselingen met de basisregistraties geen uitzonderingsgronden. BZK heeft geen bijzondere bevoegdheden ten aanzien van de betrokken organisaties, zoals [verstrekkers], bronhouders en afnemers.

— Besturing van het stelsel van basisregistraties, Versie 1.1, mei 2010, bijlage 67298 bij kamerstuk 29362 nr. 176

Huidige situatie van stelselregie[bewerken]

BZK geeft sinds 2020 hernieuwde invulling aan haar stelselregierol met het initiëren en het uitvoeren van het programma Verbeteren Stelsel van Basisregistraties.[3] Uit het programmaplan:

In samenwerking met alle relevante stakeholders wordt er met dit programma door BZK richting gegeven aan de doorontwikkeling van het stelsel van basisregistraties. Dit programma brengt structuur, focus en prioritering aan in de deels al lopende en op te starten activiteiten bij de verschillende partijen. In het programma is enerzijds plaats voor concrete verbeterpunten, veelal bottom-up geïdentificeerd en anderzijds een gezamenlijke, meer top-down gerichte aanpak die gericht is op stelselbrede afspraken en het toezicht daarop. Het programma coördineert de noodzakelijke stappen van alle betrokken partijen en regelt de randvoorwaarden die noodzakelijk zijn voor de werking van het stelsel als geheel. Het gaat nadrukkelijk om basisregistratie-overstijgende activiteiten.

De activiteiten krijgen vorm in een concrete gezamenlijke uitvoeringsagenda, met activiteiten geordend langs 4 pijlers:

  1. Een betere dienstverlening
  2. Meer gebruik van gegevens uit basisregistraties
  3. Hogere kwaliteit van de samenwerkende basisregistraties
  4. Stelselregie
— Programmaplan Verbeteren Stelsel van Basisregistraties

En over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen partijen:

Het programma zorgt voor regie en (ondersteuning op) het proces. Realisatie van concrete aanpassingen in basisregistraties ligt bij de verantwoordelijke organisaties zelf (bronhouders, beleidsverantwoordelijken, verstrekkers). Daarmee geeft BZK een nieuwe impuls aan haar verantwoordelijkheid voor de regie op het stelsel van basisregistraties: het afstemmen van ambities, doelen en concrete activiteiten om te werken aan een beter stelsel van basisregistraties. Daar waar centrale (wettelijke) kaders, afspraken, standaarden of voorzieningen op stelselniveau moeten worden gerealiseerd of doorontwikkeld, is BZK verantwoordelijk. Daarom werkt BZK ook aan een meldpunt voor burgers en bedrijven die tegen basisregistratie-overstijgende problemen aanlopen, een toekomstbeeld voor het stelsel, een stelselbreed kwaliteitsbeleid, de doorontwikkeling van de bestaande stelseldiensten en eventuele nieuwe stelselafspraken, over het gebruik van standaarden, over toezicht, maar ook over financiering. Dat betekent ook dat we in verschillende snelheden kunnen toewerken naar een gemeenschappelijke ambitie.

— Programmaplan Verbeteren Stelsel van Basisregistraties

En:

BZK financiert de activiteiten die behoren bij de stelselregie, waaronder monitoring en onderzoek van kwaliteit en gebruik en de benodigde procesondersteuning om de resultaten uit dit programmaplan te realiseren. ICTU ondersteunt daarbij. De betrokken partijen dragen zelf bij in de bemensing van overleg en werkgroepen en de financiering van activiteiten in hun eigen portfolio. Met een gezamenlijke uitvoeringsagenda willen we de beperkte middelen die voor vernieuwing beschikbaar zijn beter richten. Daarmee moeten we ook realistisch zijn en aan verwachtingenmanagement doen. Er is een continue spanning tussen een stevige ambitie voor de doorontwikkeling van het stelsel enerzijds en de uitvoerbaarheid binnen bestaande middelen en overige prioriteiten anderzijds. Daarom hanteren we een meerjarenperspectief, waarin er pragmatisch gewerkt kan worden en stapsgewijs kleine zichtbare resultaten opgeleverd worden, die bijdragen aan draagvlak en gezamenlijke voortgang. We bouwen voort op lopende initiatieven, smeden coalities op deelonderwerpen van partijen die kunnen en willen en werken op die manier aan de verbetering van het stelsel van basisregistraties.

— Programmaplan Verbeteren Stelsel van Basisregistraties

Voor de besluitvorming rondom het programma wordt aangesloten op de bestaande overlegstructuur die relevant is voor het stelsel van basisregistraties. De overlegstructuur wordt beschreven in de volgende paragraaf.

Governance van het stelsel van basisregistraties[bewerken]

De ontwikkeling van het stelsel van basisregistraties valt onder de verantwoordelijkheid van het OBDO. Het strategisch overleg basisregistraties is de plek waar de strategische afwegingen over de ontwikkeling van het stelsel gemaakt kunnen worden, waar de prioritering, de voortgang van de realisatie van de doelen, de samenhang en de issues op tafel komen. In dit overleg participeren opdrachtgevers, verstrekkers,bronhouders en toezichthouders. Het strategisch overleg is de plaats waar, in gezamenlijkheid, de sturing op het stelselbelang en de afweging die elke individuele organisatie daarin moet maken samenkomt. Dat is ook de plek waar partijen elkaar kunnen aanspreken op de gezamenlijke ambitie en knelpunten kunnen adresseren. Uitvoering van het programma, en het uitwerken en voorbereiden van strategische besluiten vindt plaats in het stelseloverleg. Dit is een tactisch overleg van basisregistraties.[4]

De programmeringsraad Logius voert het materieel opdrachtgeverschap over de stelselvoorzieningen.[5] Hieronder volgt een toelichting op de overlegstructuur.

1. Overheidsbreed Beleidsoverleg Digitale Overheid (OBDO)
Het OBDO adviseert over digitaal overheidsbeleid en het gebruik van ICT in beleidsontwikkeling. Leden zijn vertegenwoordigers van ministeries, de VNG, het IPO en de UvW. Hoewel de sturing op de individuele basisregistraties niet onder de verantwoordelijkheid van het OBDO valt, valt de ontwikkeling van het stelsel van basisregistraties daar wel onder. Het OBDO is voor BZK op strategisch beleidsniveau een belangrijke sponsor voor het invullen van de verantwoordelijkheid voor het stelsel van basisregistraties.

2. Strategisch overleg stelsel van basisregistraties:
Er is een strategisch overleg waarin beleidsverantwoordelijken (ook mede-overheden), opdrachtgevers, bronhouders en toezichthouders strategische vraagstukken bespreken over de doorontwikkeling van het stelsel van basisregistraties en wat daarvoor nodig is.

  • Beheerders van landelijke voorzieningen hebben een centrale positie in het stelsel. Zij nemen als adviseur ook deel aan het strategisch overleg.
  • Het strategisch overleg is het escalatieniveau voor vraagstukken die zijn voorbereid in het gebruikersoverleg of het stelseloverleg. Vraagstukken kunnen gevraagd en ongevraagd voor advies aan het strategisch overleg worden voorgelegd. In het strategisch overleg worden afspraken gemaakt en wordt zo nodig besluitvorming voor het OBDO (Overheidsbreed Beleidsoverleg Digitale Overheid) voorbereid.
  • Strategische vraagstukken op stelselniveau kunnen ook uit aanverwante trajecten naar voren komen, zoals Regie op Gegevens, Digitaal Stelsel Omgevingswet, Doorontwikkeling in Samenhang (georegistraties), API-strategie etc.

3. Stelseloverleg stelsel van basisregistraties (tactisch):
In het stelseloverleg overleggen de beleidsverantwoordelijken en verstrekkers van de basisregistraties, de stelseldiensten en VNG als bronhouder en grote afnemer op tactisch niveau met elkaar over de ontwikkeling van het stelsel van basisregistraties. Daarvoor overleggen zij met gebruikers en leggen zij waar nodig vraagstukken voor aan het Strategisch overleg.

  • Het stelseloverleg is er voor het bespreken / oplossen van stelselbrede verbeterpunten.
  • Om focus en prioritering aan te brengen in het oppakken van stelselbrede verbeterpunten wordt gestuurd op een gezamenlijke uitvoeringsagenda.
  • In lijn hiermee stemt BZK - als stelselverantwoordelijke - bestuurlijke en parlementaire zaken rond het stelsel van basisregistraties af met het stelseloverleg.

4. Gebruikersoverleg stelsel van basisregistraties (tactisch):
Doel van het Gebruikersoverleg Stelsel van Basisregistraties is het door BZK, in haar rol als stelselverantwoordelijke, afstemmen van ontwikkelingen die het stelsel betreffen met een vertegenwoordiging van (groot)gebruikers van de basisregistraties.

  • Eisen, wensen en verbeterpunten vanuit de praktijk van gebruikers worden opgehaald en besproken, leidend tot acties voor een verbeterd stelsel; beleidsvoornemens en -plannen worden getoetst.
  • Deelnemers aan het gebruikersoverleg zijn vertegenwoordigers van organisaties die (groot)afnemer/ gebruiker zijn van meerdere basisregistraties. Dat kunnen ook leveranciers van intermediaire diensten zijn.
  • Het Gebruikersoverleg neemt geen besluiten, maar stelt waar nodig een beleidsmatige koers of praktische oplossingen voor. De voorstellen moeten vervolgens worden geïmplementeerd door de overheidspartijen die verantwoordelijk zijn voor de basisregistraties en de betreffende wetgeving of door de bronhouders. Als er voorstellen worden gedaan die een basisregistratie overstijgen (stelselniveau), dan worden deze besproken in het stelseloverleg of in het strategisch overleg.
  • Om het gebruikersperspectief mee te nemen kan wellicht ook gebruik gemaakt worden van de bestaande kanalen van individuele basisregistraties.

5. Werkgroepen (operationeel)
In het strategisch overleg worden afspraken gemaakt over de inrichting van werkgroepen en de participatie daarin door betrokkenen die zich specifiek richten op de realisatie van producten of activiteiten die in het programmaplan genoemd staan.

6. Programmeringsraad Logius
De Programmeringsraad Logius (PL) adviseert het OBDO over de doorontwikkeling van de voorzieningen bij Logius, waaronder de stelselvoorzieningen. De PL is materieel opdrachtgever voor de voorzieningen van Logius. Deze organisaties zijn vertegenwoordigd: UWV/SVB, VNG, VWS, UvW, DUO, Pensioenfondsen, Belastingdienst, Beleidsdirectie I&O | BZK, Kamer van Koophandel, Afdeling financieel economische zaken van BZK. De algemeen directeur van Logius is adviserend lid van de PL.

Huidige instrumenten voor stelselregie[bewerken]

Ten behoeve van stelselregie is een aantal instrumenten beschikbaar. De regie-instrumenten zijn:

  • GDI-monitor. Dit is een instrument om de ontwikkeling van de digitale overheid, waaronder het Stelsel van Basisregistraties, te kunnen sturen.
  • Stelselafspraken. Dit zijn afspraken die stelselbreed gelden en worden gehanteerd. Paragraaf huidige_stelselafspraken hieronder beschrijft de huidige stelselafspraken.
  • Stelselarchitectuur. Dit is het instrument voor inhoudelijke samenhang in de ontwikkeling van het stelsel.

De tabel hieronder geeft de huidige rolverdeling rond deze regie-instrumenten weer. De hierbij gehanteerde rollen komen overeen met de rollen zoals beschreven in de paragrafen 4.3 en 4.9 voor de basisregistraties en in de paragrafen 5.2 en 5.3 voor de stelseldiensten.

Regieinstrument Opdrachtgever Beheerder

GDI-monitor*

MinBZK

Nader te bepalen

Stelselafspraken

MinBZK

Nader te bepalen

Stelselarchitectuur

MinBZK

Nader te bepalen

Elementen voorzien van een * hebben een breder werkingsgebied dan het Stelsel van Basisregistraties.

De afbeelding hieronder toont de regie-instrumenten (rechts in de afbeelding), samen met de stelseldiensten zoals beschreven in hoofdstuk 5.

Weergave van stelseldiensten (samen met de instrumenten voor stelselregie), ingedeeld naar de taken van basisregistraties, peildatum 31 december 2020

Huidige stelselafspraken[bewerken]

Stelselregie zorgt onder andere voor het tot stand komen van stelselbrede afspraken. Vaststelling van deze afspraken vindt plaats in de besluitvormende overleggen van stelselregie zoals beschreven in paragraaf Governance van het stelsel van basisregistraties hierboven. Deze afspraken worden stelselbreed gehanteerd en hebben per definitie betrekking op meer dan één basisregistratie. Er zijn formele stelselafspraken, waarover besluitvorming heeft plaatsgevonden, en ‘de facto’ stelselafspraken, die algemeen worden gehanteerd.

Formele stelselafspraken[bewerken]

De volgende stelselafspraak is een formele stelselafspraak waarover besluitvorming heeft plaatsgevonden in een daartoe bevoegd orgaan binnen het stelsel of een daartoe bevoegd bestuurlijk orgaan:

  • Geautomatiseerde gegevensuitwisseling tussen informatiesystemen voor sectoroverstijgend berichtenverkeer vindt plaats op basis van Digikoppeling
Deze stelselafspraak is geborgd op de lijst met open standaarden voor “pas toe of leg uit”. Het werkingsgebied van de afspraak is daarbij breder dan die van het Stelsel van Basisregistraties. De afspraak wordt hier genoemd omdat deze voortkomt uit besluitvorming in stelselverband.
Omdat besluitvorming in stelselverband niet ten grondslag heeft gelegen aan de op dezelfde lijst genoemde standaarden StUF en NEN 3610, worden deze twee standaarden hier daarom juist niet als stelselafspraak genoemd. Uit onderzoek dat in opdracht van de Programmaraad Stelsel van Basisregistraties begin 2013 heeft plaatsgevonden is bovendien gebleken dat er onvoldoende draagvlak bestaat om StUF als stelselstandaard te hanteren.
Bronnen: Stuurgroep OSB 4 oktober 2007, Stuurgroep Digikoppeling 4 oktober 2012 en verankerd op Lijst met open standaarden ‘pas toe of leg uit’ College Standaardisatie op 17 juni 2013.

De facto stelselafspraken[bewerken]

De volgende afspraken zijn ‘de facto’ stelselafspraken die algemeen worden gehanteerd. Er heeft echter geen expliciete besluitvorming over plaatsgevonden in een daartoe bevoegd orgaan:

  • De verantwoordelijkheid voor het leggen en bijhouden van een relatie tussen objecten van registratie in verschillende basisregistraties ligt bij de basisregistratie die gegevens gebruikt uit de andere basisregistratie[6]
Elke basisregistratie is verantwoordelijk voor het bijhouden van gegevens over bepaalde objecten van registratie[7]. In veel basisregistraties wordt ook de relatie van het eigen object van registratie[8] met andere objecten van registratie bijgehouden. De afnemende registratie stelt in die gevallen vast met welk object van registratie de relatie moet worden gelegd en brengt deze relatie aan (door de opname van een unieke sleutel uit die andere registratie). De afnemende registratie is daarmee verantwoordelijk voor de relatie.
Bronnen: Nieuwe stelselafspraken, Renoir, 2-6-2010 en PSB rapportage verbindingen.
  • Een basisregistratie die gegevens afneemt vanuit een andere basisregistratie, neemt in ieder geval de sleutel op waarmee het bijbehorende object van registratie in de leverende basisregistratie kan worden geïdentificeerd
Een afnemende registratie stelt vast met welk object van registratie uit een andere basisregistratie een relatie moet worden gelegd en brengt deze relatie aan. Om ervoor te zorgen dat deze relatie eenduidig is, wordt hiervoor de unieke sleutel van het object uit de leverende basisregistratie opgenomen in de afnemende registratie. Door het gebruik van deze sleutel wordt geborgd dat wijzigingen in de leverende basisregistratie kunnen worden verwerkt in de afnemende registratie. Daarnaast is het voor gebruikers van de afnemende registratie mogelijk om aan de hand van deze sleutel eventueel gewenste aanvullende gegevens uit de leverende basisregistratie op te halen.
Bronnen: Nieuwe stelselafspraken, Renoir, 2-6-2010 en PSB rapportage verbindingen.
  • Terugmeldingen die betrekking hebben op onjuistheden in de relatie tussen objecten van registratie in verschillende basisregistraties worden verwerkt door de basisregistratie die verantwoordelijk is voor het leggen en bijhouden van deze relatie.
Een afnemende registratie stelt vast met welk object van registratie uit een andere basisregistratie een relatie moet worden gelegd en brengt deze relatie aan. Het is dan ook de verantwoordelijkheid voor deze afnemende basisregistratie om eventuele terugmeldingen die betrekking hebben op deze relatie te onderzoeken. Dat betekent overigens niet dat de afnemende basisregistratie terugmeldingen moet onderzoeken die betrekking hebben op door de leverende basisregistratie geleverde gegevens.
Bronnen: Nieuwe stelselafspraken, Renoir, 2-6-2010.
  • Een basisregistraties die een relatie heeft gelegd met een object van registratie in een andere basisregistratie, levert aan haar afnemers altijd de sleutel van dat gerelateerde object van registratie door.
Afnemers van basisregistraties maken soms gebruik van meerdere basisregistraties. Hierbij worden vaak gegevens van verschillende basisregistraties met elkaar gecombineerd. Het is dan van belang om te weten welke gegevens betrekking hebben op hetzelfde object van registratie. Om die reden is het van belang dat afnemende basisregistraties die een relatie hebben gelegd met een andere basisregistratie deze relatie (middels een unieke sleutel) niet alleen vastleggen maar ook verstrekken aan hun afnemers. Bij de verstrekking van sleutels van gerelateerde objecten van registratie wordt uiteraard rekening gehouden met eventuele beperkingen die hierover worden gesteld in de regelgeving (bijvoorbeeld ten aanzien van het BSN).
Bron: PSB rapportage verbindingen.


Voetnoten

  1. Inrichtingsprincipe 4: Uitgangspunt voor de realisatie van een basisregistratie is gebruikmaking van bestaande organisatorische en informatie-infrastructuren. Zie Inrichtingprincipes van het stelsel.
  2. Besturing van het stelsel van basisregistraties, “Regie op samenhang en gebruik”, Versie 1.1, mei 2010, bijlage 67298 bij kamerstuk 29362 nr. 176, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-67298
  3. Programma Verbeteren Stelsel van Basisregistraties, vastgesteld in het OBDO van juli 2020
  4. Programma Verbeteren Stelsel van Basisregistraties.
  5. Instellingsbesluit Sturing Digitale overheid.
  6. In deze stelselafspraak wordt gesproken over ‘relaties’. In paragraaf verbindingen tussen basisregistraties van deze stelselarchitectuur wordt hiervoor de term ‘verbindingen’ gehanteerd.
  7. Onder ‘objecten van registratie’ wordt hier verstaan: alle onderwerpen die worden geregistreerd. Dat kunnen zowel objecten (dingen) als subjecten (natuurlijke en rechtspersonen) zijn.
  8. Onder ‘eigen objecten van registratie’ wordt hier verstaan: alle objecten die in de betreffende basisregistratie worden bijgehouden.